臺灣水產雙月刊 2022年6月 第17卷 第3期 第735號

專題報導 >> 太平洋大目鮪資源狀況及管理建議

文/尤香宜、王文英（行政院農業委員會漁業署遠洋漁業組秘書、科長）

壹、 前言

       自1982年聯合國海洋法公約生效以來，各沿岸國及區域內具有漁業利益之國家組成區域性漁業管理組織（Regional Fisheries Management Organizations，下稱RFMOs），致力於促進區域內漁業資源永續利用，特別針對轄管之高度洄游魚類，訂定相關養護與管理措施，以保護漁業資源，並打擊「非法、未報告及不受規範」（IUU）之非法漁業活動。目前世界上絕大多數公海漁場，均已成立區域或次區域漁業管理組織，我國為世界上重要遠洋漁業國之一，約有1,000多艘遠洋漁船於三大洋之公海或沿岸國經濟水域作業，為保障我國遠洋漁船於三大洋之作業權益，我國參與多個RFMOs，與各會員國共同訂定相關措施，管理漁業資源。

       為養護轄管之高度洄游魚類資源，RFMOs成立之重要工作之一即在於彙整及收集漁業相關統計資料，藉由相關科學研究的執行，綜整並提供最佳科學資訊及科學管理建議，審查魚類種群的狀況，並決定公約區域之高度洄游魚類種群的總可捕獲量或總漁獲努力量，並得於必要時採取其他養護與管理措施以確保所管轄魚群之永續性。大目鮪為我國遠洋延繩釣船隊重要目標魚種，本文將以太平洋大目鮪為例，介紹相關RFMOs有關魚種資源狀況以及管理建議之討論運作，分析現行討論進展主要爭點，以及我國內太平洋大目鮪配額管理等議題。

貳、 轄管太平洋大目鮪資源管理之RFMOs

       中西太平洋漁業委員會（WCPFC）管理魚種為中西太平洋高度洄游魚類，公約海域從澳大利亞南岸沿東經141。向南至其與南緯55。交會點，再沿南緯55。向東至其與東經150。交會點，再沿東經150。向南至其與南緯60。交會點，再沿南緯60。向東至其與西經130。之交會點，再沿西經130。向北至其與南緯4。之交會點，再沿南緯4。向西至其與西經150。之交會點，再沿西經150。向北，示意圖如下：

 在東太平洋部分，鮪類及類鮪類則由美洲熱帶鮪魚委員會（IATTC）轄管，公約海域從北美洲海岸線沿北緯50。向西至其與西經150。交會點，再沿西經150。向南至其與南緯50。交會點，再沿南緯50。度向東至南美洲海岸線，示意圖如下：

       大目鮪均為該二RFMOs重要關切魚種，主要捕撈太平洋大目鮪之漁業為延繩釣漁船以及混獲大目鮪之鰹鮪圍網漁船，因此該二RFMOs均將大目鮪以及與大目鮪互動密切的黃鰭鮪、正鰹合稱為熱帶鮪（Tropical Tuna），並透過同一養護管理措施或決議案進行管理。二RFMOs透過鮪類資源資料蒐集合作，以及對資源狀況進行科學評估，基於科學評估提供之管理建議形成各自的養護管理措施以及決議案，而熱帶鮪資源狀況認定及相應的管理措施向來是RFMOs會議談判關切重點。

       對大目鮪以及相關物種的資源評估及科學管理建議為管理措施形成的基礎，在WCPFC部分，資料收集及資源評估等科學服務係委由南太平洋共同體（South Pacific Commission, SPC）轄下之海洋漁業計畫（SPC-OFP）辦理，SPC成立主要目的在協助太平洋小島國及參與領地在有關公共衛生、農業、地球科學、林業、水資源、災害管理、教育、統計、運輸、能源、人權及漁業等各方面議題之協助，WCPFC之開發中小島國會員多為SPC之成員，SPC-OFP為SPC之鮪漁業研究、漁業監控、資源評估和資料管理區域中心：另一方面，IATTC則由秘書處所聘科學職員提供會員科學服務。SPC-OFP以及IATTC秘書處科學職員針對大目鮪所做資源評估，均須送交所屬RFMOs的科學次委員會，經各會員檢視討論資源評估方法及所用資料，並提供科學管理建議，送交年會大會討論，進而形成養護管理措施或建決議案，因此，從科學會議的參與及討論即已開始可能影響後續管理措施的協商或形成。

參、 太平洋大目鮪資源狀況及管理建議

1.WCPFC

       最近一次中西太平洋大目鮪資源評估係於2020年進行，並於該年度的WCPFC科學次委員會（SC）進行討論，評估結果顯示該中西太平洋大目鮪資源量並未過漁（not overfished, 100% probability SB/SBF=0>LRP），漁撈努力量也極有可能尚未造成過漁現象（likely not experiencing overfishing, 87.5% probability F

       然而，上述的資源評估結果頗有爭議。WCPFC從2005年開始進行大目鮪資源評估，後續每隔數年就重新依據漁獲量、努力量等資訊重新進行評估。長期以來，評估結果皆顯示大目鮪資源狀況不佳，WCPFC爰自2005年開始通過控制大目鮪漁獲量之措施，CMM 2005-01大目鮪及黃鰭鮪養護管理措施規範會員延繩釣大目鮪漁獲量不得超過2002-2004年的平均或是2004年漁獲量，十餘年間，由於大目鮪資源評估結果認定資源狀況每下愈況，WCPFC數度談判諮商，皆依照資源評估結果持續削減主要延繩釣國家大目鮪限額，如我國延繩釣船隊大目鮪限額自原始限額削減40％。但在2017年再次進行大目鮪資源評估時，因使用耳石年齡判讀研究的新成長式及新分區方式，資源狀況變得相當樂觀，資源量應該未過漁（not overfished, 84%的機率）、漁撈努力量也應該未造成過漁（not overfishing，77%的機率），與先前資源評估結果完全不同。

       該次資源評估結果使各國科學家以及管理者為之震驚，除認為應再針對該次評估使用之新成長式進行審視，亦認為不適合立刻依據該結果驟然增加延繩釣漁業的大目鮪限額或大幅減少圍網漁業的人工集魚器（FAD）禁用期。次年（2018年）更新資源評估討論，各國科學家再次討論資源評估究應使用新的成長式，或新舊成長式並列，最後決定採用新的成長式。以新成長式評估結果，大目鮪資源量未過漁（not overfished），漁撈努力量也尚未造成過漁現象（not overfishing），SC建議委員會採取預警性措施，徹底翻轉中西太平洋大目鮪資源不佳的結論。嗣後，歷經幾年針對新大目鮪成長式的討論，各國對於中西太平洋大目鮪資源狀況樂觀之質疑逐漸減少，但基於預警性措施以及漁業間平衡等種種的考量，WCPFC迄今尚未通過恢復增加延繩釣漁業大目鮪限額且對圍網漁業FAD仍有一定禁用期，該等考量可自2020年SC提供給委員會的大目鮪管理建議中略見一斑。

       2020年，SC依據該年度大目鮪資源評估結果，通過向委員會提供之管理建議為大目鮪資源狀況雖然沒有問題，但鑒於漁獲死亡率持續增加、資源量持續下降，SC建議委員會採取適當的預警性措施，避免在決定目標參考點前繼續增加漁獲死亡率，並減低對產卵群生物量之影響，另也應減少捕撈幼魚的漁業的漁獲死亡率。

2.IATTC

       最近一次大目鮪資源評估係於2019年進行，並於2020年科學諮詢次委員會（SAC）討論。該次資源評估，IATTC秘書處科學職員首次改變評估方式，以往於評估後僅呈現最佳模式的結果，本次係將所有不確定性納入評估，科學職員共測試了48個模型，並以機率方式呈現資源狀況，WCPFC以及印度洋鮪類委員會（IOTC）等區域性漁業管理組織已以此種方式進行評估並提供資源評估報告，而此種方式在科學討論會議最常出現的爭點在於參數的權重不同會影響評估結果，也為各會員爭論重點。

       該次評估結果顯示大目鮪評估結果顯示資源狀況可能低於或高於MSY（最大可持續生產量），並無法判定是否過漁，以目標參考點而言，漁獲死亡率超過MSY的機率為50%、產卵群生物量低於MSY的機率為53%，如下圖（IATTC, SAC-11-06 REV, Figure 18）。

       基於大目鮪資源評估結果的不確定性，IATTC SAC除討論如何改善相關研究外，亦討論熱帶鮪及黃鰭鮪的管理週期，最終通過熱帶鮪仍維持每3年進行一次評估，但委員會仍可每年基於資源狀況監測結果討論是否調整修改措施。秘書處科學職員另表示雖現行措施可維持熱帶鮪資源狀況，惟基於預警管理措施，應進一步限制圍網漁船流木群（floating objects）之數量，以避免漁獲死亡率持續增加，SAC經討論後通過建議委員會於2021年應維持現行熱帶鮪措施，惟可檢視並討論更新集魚器（FAD）相關條文，另SAC亦同意持續討論是否有其他方式避免漁獲死亡率超過現狀。

肆、 RFMOs大目鮪資源管理協商之主要議題

1. 延繩釣漁業與圍網漁業的平衡

       鮪延繩釣漁業與鰹鮪圍網漁業為主要捕獲大目鮪之漁業，下圖（WCPFC，2020）為WCPFC 2019年大目鮪資源評估中各漁業對大目鮪資源之影響比例，從該圖可看出，早期延繩釣（Longline）對大目鮪影響最大，1990年代鰹鮪圍網崛起。該等漁船透過集魚器（FAD）作業（PS-associated），捕撈大量大目鮪幼魚，該漁業對大目鮪資源之影響變大，甚至在2010年起超過鮪釣。

       熱帶鮪管理措施的討論過程中，延繩釣漁業以及圍網漁業的平衡往往為討論焦點，大目鮪為延繩釣漁船目標魚種，延繩釣漁業甚早開始就因大目鮪資源不佳，設定漁獲限額；另一方面，圍網漁業目標魚種主要為正鰹，但作業過程中多會混獲大目鮪幼魚，因圍網漁業漁獲效率甚高，圍網漁業對於大目鮪的漁業壓力逐漸增加，甚至超過延繩釣漁業，RFMOs也因而針對圍網漁業作業增加如禁漁期或禁用FAD期之限制，然而，在增加圍網漁業作業限制的同時，圍網漁業國家亦認為延繩釣漁船僅有大目鮪限額之管理仍然不足，強調應增加延繩釣漁業的管理。

       以WCPFC為例，由圍網國家組成之次區域組織諾魯協定國（PNA）於2020年討論熱帶鮪措施時，提出立場聲明，表示熱帶鮪管理目標應反映各會員（包含發展中沿岸國，尤其是開發中小島國）不同漁業間之利益平衡，因爲在中西太平洋，80%的熱帶鮪漁獲捕撈自發展中沿岸國水域，PNA認為熱帶鮪措施應符合WCPFC公約第30條規定，反映熱帶鮪漁獲及漁業對發展中沿岸國之重要性。

       PNA於該立場文件中亦聲明，漁業間的平衡對PNA至關重要，惟WCPFC無法有效管控延繩釣漁業，且因PNA港內轉載規定較嚴，WCPFC又未能有效鼓勵港內轉載，延繩釣轉載逐漸轉移至公海，延繩釣漁業（尤其是大目鮪漁獲量）對PNA之重要性逐漸下降。相對地，圍網漁業之重要性與日俱增；雖然FAD禁用期造成PNA不成比例的負擔，PNA仍支持維持現行FAD禁用期相關規定，以確保現行規定中的預警性措施、FAD禁用期及大目鮪限額等所有配套措施維持一致。同理，PNA主張加強延繩釣漁業之管控（尤其在公海）應列為優先順位。在這樣的主張下，即使大目鮪資源狀況甚佳，延繩釣漁業仍然面臨極大的管理壓力。

2. 中西太平洋島國分區管理（zone-based management）的倡議

       現行RFMOs設定限額均以船旗國歷史漁獲量為基礎（flag-based management），按擇定年份之歷史漁獲水準設定各國限額後，由各船旗國負責管控所屬漁船年度漁獲量不超過該限額，惟此種分配方式引發開發中小島國不滿，質疑開發中小島國歷史並無船隊，若以此種方式分配，開發中小島國並無機會發展本身的漁業，在WCPFC因而發展出租船機制，由遠洋國家船隊赴島國進行租船漁業合作，租船之漁獲努力量歸屬租船國，創造島國實績。近來，開發中小島國開始在各魚種管理措施主張zone-based management，例如在熱帶鮪措施的討論，PNA提案在PNA會員專屬經濟海域（EEZ）內以延繩釣漁船作業天數機制（VDS）進行zone-based管理（除吉里巴斯以漁獲量管制外，其他PNA國家使用天數管制），公海則以奧林匹克方式管制總努力量。

       上述zone-based management的主張即企圖推翻現行以船旗國為基礎管理的機制，我國延繩釣船隊大多於公海作業，船數亦甚多，該項主張對我國甚為不利，我國雖多次主張，不論以科學及管理角度而言，漁業管理不應區分公海及EEZ，亦無資料支持zone-based之管理，以flagged-based方式管理，才能反映出遠洋國船隊在開發資源的貢獻，不支持zone-based公海限額分配方式，然而，該等主張倘在WCPFC未能取得其他遠洋國家的支持，我國恐成為唯一反對zone-based management之會員，在談判上產生極為不利之立場。

3.漁獲策略（Harvest Strategy）或管理策略評估（Management Strategy Evaluation, MSE）

       近10年來，在魚種資源管理議題上，漁獲策略、管理策略評估等議題逐漸興起，雖各RFMOs用詞並非完全相同，例如IATTC稱管理策略評估，WCPFC則稱漁獲策略，其概念主要在於提倡以預定規則作預警性的管理，有別於以往於資源評估發現魚種資源開始有問題，再商議採取管理措施避免魚種資源狀況惡化並回復資源的管理模式，漁獲策略以及管理策略評估強調的是，針對魚種或漁業設定管理目標、目標參考點、限制參考點等，並決定漁獲控制規則，使管理之魚種或漁業的水準維持在限制參考點之上，甚至趨近目標參考點，若以傳統資源管理的角度而言，即非在資源出現問題時才對魚種進行管理，有可能特定魚種資源沒問題，但仍需進行限額或努力量管控。

       漁獲策略或管理策略評估與以往管理方式明顯不同，特別是管理目標或是目標參考點的設定，並非完全以生物考量，尚包括社會經濟等因素，使該等討論更為複雜，除提升該等討論的進入門檻外，若設定較高的目標參考點，則需較嚴格的漁獲控制策略來達成目標，漁業將受到更嚴格的管理，該等因素使類此漁業或魚種管理的談判更趨嚴峻。

伍、 我國延繩釣船隊太平洋大目鮪配額管理

       為因應相關RFMOs針對延繩釣大目鮪設定之限額規定，我國「鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法」規定，大目鮪為太平洋配額限制魚種，我國於太平洋海域之年度漁獲總配額，及各捕撈漁船之單船配額，由主管機關依各養護管理措施公告之，另WCPFC公約海域年度漁獲總配額，分配予大釣船、小釣船之比率，分別為57%、43%。依據行政院農業委員會公告，2021年度太平洋海域年度漁獲總配額，WCPFC公約海域為10,481公噸，IATTC公約海域為8,055公噸，各捕撈漁船之單船配額按大、小釣船組別不同而有所區別，以一般組漁船為例，每艘漁船經許可作業即取得中西太平洋漁區20公噸之配額，但其配額不得轉換。

       以前述公告之WCPFC公約海域年度漁獲總配額，按大小釣船比例切分，小釣船大目鮪漁獲上限為4,506.8公噸，2021年經農委會許可赴太平洋作業之小釣船數共有488艘，在許可所有漁船作業當下，即已形成配額超分配之狀況，然而，經統計，2021年所有小釣船大目鮪漁獲量為3,792公噸，而此數據代表部分小釣船經許可並未作業、部分小釣船並未用完所分配之大目鮪配額，亦有部分小釣船用完原始分配大目鮪限額後再要求釋出配額進行分配，該等現象反映大目鮪配額分配的管理，以及小釣船船數或作業的控管等持續作為漁政管理機關須面對之難題之ㄧ。

陸、 結語

       本文以太平洋大目鮪為例，說明相關RFMOs對魚種資源管理措施的形成過程，亦顯現部分在RMFOs場域協商談判以及在國內船隊管理層面所面臨的重要議題，係因大目鮪為我國遠洋延繩釣船隊主要目標物種，但從RFMOs近來關切議題之發展可發現，漁業主要目標物種的管理已非RMFOs唯一關切議題，在國際漁業管理場合，除目前為各界關切之漁工人權議題，混獲物種的管理、漁業對生態系的影響、次要目標魚種等漁業資料正確性等議題亦為各界關切，現行遠洋漁業面臨並非僅管理好重要目標魚種即可的狀態，一方面對於遠洋漁業經營者增加經營壓力，一方面也增加相關主管機關在相關國際會議談判以及國內漁業管理之困難，尚須產業界及政府共同合作，以維持我國遠洋漁業之永續性。