自由化下之農業變革與趨勢(一) - 農業知識入口網

除了農業補助我們還能做些甚麼?
「農業，是深具潛力、亟富遠景的產業，只是存著太多的舊觀念。」面對環境新局，如何輔導農民滿足消費者的需求，同時提高農產品附加價值與競爭力，並增加農民收入，是在農業多元的面貌之下要思考與努力的目標。

自由化下的農業政策轉變，受到國際化、貿易自由化的影響，從極端保護已轉為發展國際貿易之談判手段。農業貿易規範的制定固然是促進農業政策改革的原因之一，然而事實上各國亦利用國內農業改革影響國際農業談判的進行，特別是在農業談判的攻防戰中，如何藉由農業政策的調整爭取更有利的談判空間，以維護本國貿易權益，是各國在農業改革與農業談判過程中關切的焦點。

逆境求生，反思永續

農業雖然無法如工商業一般為國家創造大量產值，但其糧食功能對於社會與國家發展具有安定的作用，是工商業所無法取代。且因農業往往面臨較大的風險與不確定性，易使得農產品市場出現價格暴漲或暴跌等不穩定現象。有鑑於此，各國政府對於農業部門大多採取保護與干預措施，以支援農業發展。在農業發展初期，農業保護政策之執行大多以支援農民所得為最重要考量，因此價格支持與生產要素補貼為最主要的政策工具；隨著本國農業部門的發展、農產品因補貼措施支援而生產過剩，以及對外農產品貿易的日漸熱絡，出口補貼與邊境措施成為增加本國農產品國際市場競爭力，以及限制國外農產品進口、保護國內農業部門的重要措施；美國1930年代初期的「農業調整法」與1954 年的「農業法」、歐盟1960 年代初期的「共同農業政策」，都是先以價格支持干預措施支援國內（境內）農業生產、而後又以政策措施鼓勵國內農產品出口、進而影響國際貿易的實例。

各國的農業保護與干預措施，在1980 年代後逐漸成為農產品貿易障礙並引發多項貿易爭端，因此，烏拉圭回合農業談判以「市場進入」、「境內支持」、「出口補貼」作為三大主軸議題，藉由透明化與制度化的規範，建立公平與市場導向的農業貿易體制。目前各國農業政策已在農業規範的約束下逐步調整，農業政策之制定亦逐漸轉向以農業多功能性與農村建設為考量，支援農業永續發展。例如︰美國1985年農業安全法、1990 年農業法，以及1996年農業法的實施，大幅降低了農業政策對於美國國內生產者的支持程度；歐盟自1992 年起，亦以降低農產貿易扭曲程度為前提，針對共同農業政策進行改革；至於日本農業政策，除了因應農業規範而進行修正外，亦將政策目標由原本追求產業發展轉而強調農業於國民生活之重要性。

最新回合的農業談判自2000 年展開，並於2001 年併入杜哈回合，由於開發中國家和已開發國家未能在減少農業補貼和降低工業關稅的立場上調和，以致談判已多次失敗，陷入僵局。談判破裂的原因，美國與歐盟共同譴責印度與巴西不願就NAMA議題讓步，將降稅係數提高至35，與原先期望之15差距甚多（係數越低，降稅幅度越高，高關稅降幅越大）；而巴西與印度則譴責美國與歐盟不願就農業補貼與開放農產品市場而讓步，欲以小幅之減讓換取開發中會員在工業產品市場之大幅開放，擴大本身優勢產品之出口，完全背離杜哈回合協助開發中國家經濟發展之意旨。但主因還是美國國會堅持不得在農業生產補貼讓步，且美國與其主要貿易夥伴積極簽署FTA，不僅可享有優惠關稅利益，也不需削減農業生產補貼以玆交換，這些因素都對美國儘速結束杜哈回合談判欠缺動力。

農業轉型，活絡經濟

杜哈回合談判挫敗後的影響，使WTO多邊自由貿易體系的信用與合法性受到侵蝕，更可能使保護主義捲土重來，可預期未來貿易爭端解決案件可能增加，尤其是歐美的農產品出口及中國的出口產品與智慧財產權保護問題，將可能面臨更多的貿易爭端。而WTO會員也將更專注於雙邊自由貿易協定（FTA）或區域貿易協定之簽訂。針對WTO當前的多邊結構與近期各國複邊、雙邊貿易談判不斷，今（2012）年9月24～26日在日內瓦舉行的 WTO公共論壇，即探討「多邊主義是否陷入危機」之議題。隨著杜哈回合談判停滯，部分會員大使不得不承認，這樣的討論主題如同在試水溫，測試外界對多邊主義的看法。

值得關注的是，美國在高地棉案後，受到杜哈回合談判及《農業協定》對美國在農業補貼上的限制，逼使美國不得不在農業政策上，傾向將2002年農業法所施行的農業補貼引導為貿易與平衡稅措施協定所規定三類定義之中的「不可控訴補貼」，使其在多邊架構下成為不可控訴，且不致成為他國採取平衡稅措施的對象。不可控訴補貼之所以受到保障，原因在於其極不可能對於貿易造成負面影響，或其因具有特殊價值而不應加以限制。其類型包括以下三類：（1）對工業研究及產生競爭前之發展活動的補貼；（2）對貧瘠地區的補貼；（3）對新環保設施的補貼。

（待續）

文圖/陳智芬 雲林縣政府農業處技正
呂政璋 前雲林縣政府農業處處長