Public Stockholding for Food Security Purposes: Options for a Permanent Solution - 農業知識入口網

文章來源 : 台灣WTO農業研究中心    2017/10/02

由本中心鄞鳳儀編譯

2015第 10 屆部長會議(MC10)達成「奈洛比套案」，在農業談判的六項決議中，包含開發中會員以不同於市價的管理價格所實施之糧食安全目的公共儲糧(PSH)計畫，應於 2017 年找出永久解決方案。本研究報告旨在提供會員國以相同架構檢視重要PSH計畫實行程序及種類，並對會員國可探索的方案作出初步建議。本報告首先根據會員國通報資料，歸納分析重要PSH計畫功能及發展歷程，並觀察官方價格與國際市價之歷史趨勢，接著介紹主要PSH計畫的法定程序，及各國資料通報與公開的透明化程度，最後對會員國尋求永久解決方案的可探索方案及應注意事項做出建議。

本報告中主要研究亞洲及非洲國家的PSH計畫，這些國家多為發展中國家，其PSH計畫多集中在大宗糧食作物，以稻米、小麥及玉米為主。各國施行計畫之種類略有不同，但大致包含平準物價的緩衝存糧、因應天災的緊急存糧、社會福利或產業發展目的支持措施等多功能性特徵，尤其2012年後國際糧食價格大跌，更促進以PSH計畫採購國內作物支持其境內農業生產的需求，並穩定農民收入。

觀察2000年後官方價格(administered price)與國際市價間的相關性，可發現各計畫的官方價格從2000年至2015年間大致呈現上漲的趨勢，然此漲勢不見得都與國際市價連動，尤其是小麥計畫中，其與國際市價的相關性較低、波動也較小，特別體現在2012年國際市價持續跌落後，官方價格仍維持在高水準的現象，在本報告遴選出的中國、印度及巴基斯坦三國小麥PSH計畫中，中國背離國際市價的情形最為明顯。

在各國稻米計畫中，印尼、中國、印度在2012年前官方價格皆大致低於市價，2012年國際市價回落後，中國仍略上調官方價格，而菲律賓的官方價格則始終高於國際價格，背離國際市價狀況最顯著。

以採購存糧佔國內生產量比例來看，研究發現大致呈現明顯區隔的兩派：一類的採購份額達國內產量四分之一，其中中國的小麥計畫採購量達國內產量約30%；另外一些計畫，如中國、印尼及菲律賓的稻米計畫採購份額則多不超過5%。若是同時考量採購的份額及其官方價格與國際市價的背離程度，可以發現菲律賓稻米計畫雖然背離國際市價的程度高達40%，然其採購量僅佔國內產量2.5%，對扭曲貿易的影響程度有限；然而中國及巴基斯坦的小麥計畫，平均以高於市價11-12%的官方價格採購達近三成國內產量的情形，值得注意。


在PSH計畫的採購程序各國都略有不同，採購來源也不見得都來自國內生產，以菲律賓而言，其透過PSH計畫進口稻米量約達國內產量的16%；然而在部分亞洲國家，各國為提升糧食自給率，進口比例通常較低。各國多半沒有明確的程序公告何時及如何釋出存糧，究其原因與PSH的多功能的複雜性及難以事先預測有關。

依據WTO規範，AMS計算方式將採計整體生產總額而非實際採購額，除非該計畫採購量有事先公告，然而由於PSH的多功能及目的性，使得各國多半未能事先公告。本研究建議各會員國可考慮以訂定通報「最小門檻」以因應實務狀況，將採購額極小、或依賴進口等較無扭曲貿易影響的排除在外。本報告也提醒各WTO會員國對延遲通報境內支持資料以及低透明化程度，將導致境內支持議題的評估與談判進展有限。