Path to the 2018 Farm Bill: Commodity and Insurance
210
文章來源 : 台灣WTO農業研究中心 2017/11/09
2014年美國農業法案(Farm Bill)即將到期，美國國會已開始啟動針對2018農業法案的辯論及調整，本文旨在分析美國農業法案中農場安全網中，大宗商品作物方案(farm commodity programs)、及聯邦作物保險(federal crop insurance)之發展歷程，並列舉2018農業法案及將面臨之關鍵爭議議題，主要包括兩方案中設定補助上限及資格認定問題、以及提升棉花及乳製品補貼方案之參與率之調整方向。同時也提出由於市場價格跌落，且預期將持續低迷，未來美國農民將不再偏好農業風險保障(Agrivulture Risk Coverage, ARC)，而轉向參與價格損失保障(Price Loss Coverage, PLC)方案。 1. 2014農業法案發展歷程 美國農業政策起源於1930經濟大蕭條時期，當時主要依賴市場銷售配額、土地閒置、政府持有庫存等政策工具使市場價格高於支持定價，由於政策機制之複雜且容易扭曲市場，1970-80年代美國農業政策重心逐漸轉移到給付及農民收入支持，並於1996年農業法案開始引進固定直接給付項目，以減少市場扭曲程度、並符合世界貿易規範。2014年農業法案中加強農作物保險項目，也修定商品方案。其主要改變為取消直接給付及反循環給付項目，改為獎勵農作物保險之補貼項目: 價格損失保障(PLC)及農業風險保障(ARC)。透過「聯邦作物保險」、 「農場大宗商品方案」及「農業災害救助」等三方案以來建構「農場安全網」。 2. 2018農業法案趨勢及爭議議題 2014年農業法案中，強制要求種植大宗商品作物(Commodity crop)之農民必須在2014-18作物年間選擇參與PLC或ARC之一方案。兩方案比較下ARC在價格波動大時有利，PLC則是在長期價格低迷時較好。由於在政策宣傳方案啟動期間農產品價格較高，導致當時多數玉米、大豆及小麥農民，皆選擇參與給付可能性較高之ARC方案，近年來糧食價格下跌並預期將持續低迷，PLC方案相形之下將更為有利，預期將可看到自ARC轉移到PLC的重大轉變。另外，由於花生之參考價格較高吸引大量農民種植，使PLC在花生項目補助支出大幅提升，政府將考量重新計算參考價格以維持計畫成本。 A. 棉花: 2015年開始美國政府以堆疊所得保護計畫(Stacked Income Protection Plan, STAX) ，取代PLC及ARC方案中對棉花之保險項目。然由於棉花價格長期低迷而難以達到給付條件，導致農民加入意願低，目前參與STAX方案僅占棉花收穫面積之20%。為提升對棉花農民之保障，產業曾提出將棉花籽改列為受PLC及ARC保障之油籽項目下，但遭前USDA秘書Tom Vilsack否決，2018農業法案勢必將再針對此議題進一步討論。 B. 乳製品: 2014法案中以乳製品盈餘保障方案(Dairy Margin Protection Program, MPP)支付補助，如果實際平均每兩個月的利潤(牛乳價格減去飼養成本)低於生產者選定的閾值時，便會支付補助。但由於飼料價格低迷難以達到給付條件，2015整年度政府在此項目支付金額不到一百萬美金，2016年僅有26%酪農參與MPP方案。為提升農民參與率，業界提出以修改飼料成本之計算方式、以及調整保費水平兩大方向為未來修改目標。 C. 大宗商品方案補助上限及資格認定問題: 目前大宗商品方案之補助資格認定為有對農業「顯著貢獻」之「積極參與」農民，根據美國農業部規範，對農業之貢獻涵蓋資本，土地和或設備之投入，以及積極的個人勞動和管理能力，同時2014年農業方案在兩大政黨共同支持下通過對每年每農場補助上五萬美元上限之改革方案。然此改革方案遭參議院農業委員會領導層強烈反對，並訴求放寬補助資格認定，並取消每年補助限額。 D. 彈性種植(Planting Flexibility) : 大宗商品方案補貼自1990開始採用基期面積(Basic Acre) 計算方式，其為一於特定期間測定特定商品作物的計算方式。同時1995農業法案後實施彈性種植，允許農民有在部分基期種植面積上可靈活選擇其他作物。見於各方案中對種植其他作物之罰款條件複雜，在最近的農業法案辯論中，正強烈推動回復以“實際種植面積”為基礎之計算方式，以期解決各政策工具之衝突。 E. 作物保險支付上限: 聯邦作物保險過去並未設定補貼上限，然而過去政府在作物保險金支出都大幅超出大宗商品方案支出，目前國會研議比照大宗商品方案，對作物保險支付訂定支付上限及限制資格認定範圍，此議題將在未來辯論中受到相當關注。
0 則留言
