剖析日本簽訂FTA與加入TPP的政策制定過程
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文章來源 : 台灣WTO農業研究中心 2017/09/12
由本中心黃品嘉編譯
本文以文獻分析整理及採訪日本政府官員、利益團體和學者的方式敘述日本政府至今簽訂FTA的態度轉變過程，及加入TPP的政策制定過程中遭遇的困難與應對措施，希望能作為我國未來在簽定FTA政策時的借鏡。內容摘陳如下：
1950-1970年代歐洲共同市場發展正興，日本國內業有學者提出結合美、加、日、澳、紐等國形成太平洋自由貿易區(Pacific Free Trade Area, PAFTA)的構想並受日本當局支持，惟美國當時對區域貿易協定持消極態度，以至於在1970-1980年代前半，區域整合風潮消沉。直至1985年起，美國連續與各國洽簽FTA，也啟動了洽簽美日自貿協定之效益評估，卻因為種種因素作罷，美日最終沒簽署自貿協定；當時日本也認為這些雙邊貿易協定造成的差別優惠待遇有違GATT精神，並認為多邊主義較有助於維持日本企業在全球市場的競爭力，所以堅定其多邊主義的WTO路線。直到1990年代後半，亞洲市場的蓬勃發展及金融危機後各國加速經濟改革，同時APEC所持之開放區域主義(open regionalism)與日本利益相符，為了避免在全球區域貿易集團化風潮下遭到孤立，日本遂轉變其對複邊及雙邊FTA之立場。2002年，日星FTA正式生效成為日本第一個FTA，但其政治意義大於經濟意義。2004年日墨FTA生效，有別於日星FTA並未涉及農業部門，日墨FTA則導致日本農產市場開放，實為第一個對日本有實質影響的FTA。迄2015年8月，日本共簽訂15個FTA，另有8個FTA諮商中。（編按：依據日本外務省網站，迄2017年7月，日本共簽訂18個FTA，另有4個FTA諮商中。）
由於日本並未設置對外經貿談判的專屬機構，所以FTA談判透過部會層級協調進行對外談判協商，通常涉及了外務省、經產省、財務省及農水省。但是在TPP的談判上，日本政府特地在內閣府設立TPP政府對策本部，指派一位內閣大臣統合及協調，並做決策向總理大臣負責。
日本加入TPP的決策橫跨民主黨與自民黨兩次執政黨輪替；2010年起民主黨兩位首相菅直人及野田佳彥就已經對本議題持支持態度，但受限於民主黨民意支持低迷不振、農水省及相關利益團體反對，並且在發生東日本大地震後，TPP談判的時程便被延後。直到2012年自民黨取得執政權後，首相安倍晉三訪美，基於諸多政治及經濟上的考量，挾強大民意支持積極且強勢表達加入TPP的立場，並訂定出保護日本五大聖域農產品的基本立場。值得注意的是，受訪的農水省官員指出，儘管加入TPP的決議受到農業部門的壓力，「安倍政府在決定參加TPP之際，並未立即對農業部門提出減少TPP衝擊的相關補償或政策補助措施以減少阻力。」日本政府是在TPP協定達成後才啟動制定相關的輔助及補償措施。甚至，美日雙方會晤後對敏感性農產品之共識，安倍首相不僅未曾在會前與農水省溝通，也並未先告知自民黨內農林族議員，避免為會面增添變數，事後才親自一一進行遊說。2013年，日本朝野終於一致達成以「確保五大聖域產品有超過10年的關稅撤除期程」為前提加入TPP之共識。（編按：除文中提到的方式，改革JA全中(全国農業協同組合中央会)亦相當關鍵。過去JA全中得以對全國的農會行使會計監察權，惟2015年8月日本通過農會相關法律之修正，將會計監察權轉移至一般會計師，削弱JA全中的權力。JA全中做為自民黨重要的票源之一，同時也是TPP反對聲浪最劇的一支。安倍首相藉由大動作修法分散其注意力，令其不僅在修法過程中自顧不暇，無法持續對TPP進行抗爭，更在修法徹底弱化JA全中影響力，才得以在農業部門有較大的運作空間。）
日本政府在加入TPP的整個決策過程經歷三任首相，從以政領官到政官相輔，顯示了文官的專業判斷在TPP這類複雜的經貿議題上有著不可取代的地位。首相安倍晉三並以高明的政治手腕，善用國內的反對聲音做為籌碼向美國換取承諾。
作者在文末向我國政府提出三個建議：
1. 應確定加入TPP的必要性及目的，而非將TPP視為拯救臺灣經濟的萬靈丹。
2. 應參考日本面對國內反對陣營的做法，將反彈聲浪轉為籌碼爭取談判空間。
3. 可參考日本，提升對TPP的決策層級，成立專屬職權單位，統一事權。
報告出處：
邱奕宏(2016)，剖析日本簽訂FTA與加入TPP的政策制定過程，問題與研究，第55卷第3期，頁41-80。
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