韓國與智利FTA的農民抗爭及其農業補救因素探析 - 農業知識入口網

文章來源 : 台灣WTO農業研究中心    2016/09/20

壹.緣起

韓國選擇智利為首要簽署FTA的國家，迄2016年7月止韓國已與54個國家簽署並生效15個FTA（註1），所涵蓋的經濟領土GDP達57兆美元，占全球GDP（77兆美元）的74%（註2）。智利的GDP為0.26兆美元（0.46%），占韓國已簽署生效FTA的經濟領土連1%都不到，但韓國卻為了韓智利FTA在農業補救措施方面付出了很大的代價；又地理距離與經濟體大小為FTA夥伴選擇的主要因素，韓國為何選擇智利為第一個簽署自由貿易協定的經濟伙伴呢？其背後動機有著一連串疑問值得探討。

韓國自1967年加入GATT後，使這個曾經封閉的東北亞國家，轉而積極爭取國際市場拓展外銷，高度地融入世界貿易體系，得利於GATT多邊貿易體制，韓國以出口為導向的經濟模式於1970-80年代取得耀眼的經濟成長，GDP保持年均9.8%成長，出口年均成長40%，國際收支首次在1986年出現46億美元的盈餘，締造了舉世矚目的「漢江奇蹟」，並在1996年加入經濟合作與發展組織（OECD）。然而1997年發生的亞洲金融風暴，撼動了韓國一度看似不可能減緩的經濟成長，促使韓國對外貿易政策的轉向，從多邊走向雙邊的貿易體制，韓國政府決策圈中崛起的新共識，不只與傳統的多邊途徑互補，更是韓國經濟的生存策略。

韓國選擇智利做為第1個簽署FTA的國家，其決策過程為何？又隨著韓智利FTA談判腳步加速，韓國農民日趨感到不安，尤其從韓智利FTA簽署後，反對國會批准的集會開始展開，韓國政府究祭出怎樣的補救措施，來弭平農民的抗爭行動，使其順利通過國會審核生效，進而促進FTA國內程序法制化？韓智利FTA的談判過程與內部審核耗費較預期久的時間，簽署生效後又為韓國後續推動FTA政策帶來什麼樣的影響？本文擬就前揭問題，進行分析如次：1.韓智利FTA的決策過程；2.韓智利FTA簽署過程的農民抗爭因素；3.韓智利FTA的農業補救措施及4.總結其對韓國後續簽署FTA之影響。

貳.韓智利FTA的決策過程分析

韓國身為一個致力於追隨全球FTA浪潮的東亞國家，其對簽訂FTA開始嶄露興趣的過程，其實是相當戲劇性，韓國究如何在後亞洲金融風暴的背景下促使其對外貿易政策的轉向？又為什麼選擇智利簽署跨區域的自由貿易協定？

（一）亞洲金融風暴的危機感與WTO西雅圖會議的失敗

多邊貿易政策過去雖為韓國帶來成功，但也埋下日後僅依賴少數如美國與日本等海外市場的脆弱，使得金大中政府（1998-2003年）意識到必須對韓國貿易政策進行根本上的調整；1997年亞洲金融危機幾乎造成韓國經濟崩潰，其所帶來的危機感，成了韓國決策團隊對FTA策略的決定關鍵，促使韓國對外貿易政策的轉向。

再者，1999年12月為展開新回合貿易談判而舉行的WTO西雅圖部長會議，因對農業、勞工等問題歧見難消而宣告失敗，當時全球皆壟罩在WTO後西雅圖會議的陰影中，與日益增的區域主義的趨勢，更激勵韓國搭上簽訂FTA的浪潮。

（二）金大中政府的決心與組織變革及逐年提高的貿易依存度

韓國實行FTA策略的轉變，除擔憂被排除在區域主義的浪潮之外，確實反映了金大中政府對其深化政策改革的承諾。隨著出口逐年增長，GATT要求韓國開放市場，1983年韓國開始加速取消進口限制，韓國進口平均關稅截至1994年，工業製成品從22.6%下降到6.2%，農產品稅率從31.4%下降到16.6%，加速自由化的進程。

由於韓國自然資源稟賦貧乏，農工原料占其進口比重愈來愈高，貿易依存度逐年提高，從1971 年的36%，提高到1998年的65%，讓韓國能夠做的選擇有限，新的雙邊關係不只是與傳統多邊途徑互補，更是韓國經濟的生存策略。

1.組織變革：外交通商部的成立

金大中政府為推動FTA新策略，1998年的政府組織再造，實為其新嘗試，尤其是將外交部與通商局的合併為外交通商部，以凝聚官僚力量支持，並利更廣泛且快速的協調對外貿易政策與談判事務，外交通商部在韓國FTA協商過程中扮演關鍵性的角色。

2.FTA多軌策略-打造東亞貿易樞紐

金大中政府力圖改革，引入FTA新貿易政策，其野心勃勃的區域合作願景及策略性目標，企圖打造韓國為東亞的貿易樞紐。身為較晚加入的參與者，韓國採取較積極同時多軌併進的FTA策略，不僅以東亞區域之內的國家為對象，只要其願意開放市場，共享互惠利益，均可成為FTA談判的對象，但實質的規劃與執行細節俟盧武鉉總統2003年上任後才完成。

（三）選擇韓智利FTA的決策因素

FTA夥伴的選擇因素一般為地理距離與經濟體大小，為了降低距離成本，最大化經濟體所帶來的利益，一般國家均會選擇鄰近國家彼此間簽訂FTA。韓國於1998年9月開始進行韓日FTA可行性評估，但考量到對日本的經濟依賴問題，使得該提案並未被首爾熱情的接受。什麼原因使得與智利簽署跨區域自由貿易協定，成為韓國的貿易策略首要選項呢？

1.量體大小與政治因素考量

智利相對於韓國，為一小型經濟體，人口僅為韓國的1/3，GDP則為1/5，除智利當時已成為中南美洲FTA網絡樞紐，韓國擔心在中南美洲失去競爭力外，智利在FTA談判的經驗豐富也是主要選擇因素之一。民眾初期並沒有對韓智利FTA給予很高的經濟成長期待，但相較於與其他大國簽署FTA，小巧的經濟規模可有效管控FTA對韓國產業所可能帶來的衝擊，並降低產業調整因應的成本，故韓智利FTA的選擇更多的是政治因素，並非純粹根源於經濟動機。

2.經濟資源具有高度互補性及反季節對農業衝擊小

智利擁有極豐富的礦產、森林和漁業資源，而韓國缺乏天然資源，但擁有大批技術熟練的人力，主要出口汽車、電子產品，正好與擁有豐富天然資源的智利互補；加以智利農業產值占其GDP的5.9%，農產品出口值僅占全球農產品貿易值的0.7%，除水果外並無其他較具競爭力的農產品，且韓國與智利的地理位置，具有相反的季節，預期對韓國農業不會帶來太大的衝擊。但所料未及的，韓國農民為韓智利FTA的農業補救問題與政府展開了激烈且長時間的爭執，使國會的批准案一再延宕。

參.韓智利FTA簽署過程中的農民抗爭因素分析

智利由於和韓國貿易互補性高、農業衝擊小、可以累積談判經驗，1998年11月韓國經過內部部長級會議後，決定選擇智利為FTA首要協商對象，隨後於馬來西亞APEC高峰會上，韓智雙方同意就FTA展開高層級對談，並同意於1999年12月在聖地牙哥開啟正式FTA談判。

韓智利FTA從決策規劃、談判到簽署生效過程可分為談判前階段（1998年11月-1999年11月）、談判簽署階段（1999年12月-2003年2月），以及國會審核階段（2003年3月-2004年4月），而農業產業結構調整成本，成為韓智利FTA爭辯的主要原因，本文擬聚焦韓智利FTA國會審核階段農民抗爭因素的分析。

（一）農民反對沒有對策的FTA

韓智利FTA從1999年12月至2002年10月，期間斷斷續續進行6輪談判，對於何項農產品應納入開放清單中成為韓智雙方爭執的主要原因。在2000年夏天，韓國將蘋果與梨子排除在外的提案激怒了智利，由於韓智雙方農產品市場開放意見的歧異，使得協商一度中斷20個月，加上談判過程韓國政府缺乏凝聚國內得益者支持與說服反對者讓步的能力，特別是傳統上被保護於全球競爭外的農業，韓國農民團體不斷地促使FTA將為農業帶來的潛在損失成為熱門的輿論議題。直到韓國提出較智利的要求進一步開放的提案後，如降低淡季智利葡萄關稅，談判終於在2002年2月於洛杉磯的高層會議中取得突破，同年10月達成韓智利FTA協議，並於翌（2003）年2月簽署。

在韓智利FTA談判中所面臨最大的困難，在於智利堅持韓國應開放所有農產品，然而韓國最後成功將蘋果、梨子與稻米排除在開放清單之外，平息了國內農民的擔憂，包括大蒜、洋蔥、胡椒、橘子等373項農產品則延至杜哈回合談判（DDA）時討論，韓智雙方並同意若因未預期的進口農產品激增而導致本國農業部門遭受到損害時，可進行特別防衛措施。儘管韓智利FTA中，韓國農產品的開放程度並不高，立即降稅224項，僅占15.6%，排除項目412項達28.8%（共1432項農產品，減讓表如附表1），但韓國政府當時並未祭出任何農業相關補救措施，使得農民對未來非常恐慌，就農業補救問題展開了多次激烈的抗爭。

附表1　韓智利FTA韓國農產品減讓表（比例%）

（二）農業產業結構調整成本，成為韓智利FTA爭辯的主要原因

韓國一開始相信位在南半球的智利，在四季相反下對韓國農產業並不會帶來過多衝擊，但隨著韓智利FTA談判腳步加速，韓國農民日趨感到不安，尤其2003年2月簽署後，反對國會批准的集會開始展開，僅汝矣島的大規模集會就有3次，抗爭者雖然都承認FTA的必要性，但以農民的立場，則要求政府應擬訂救助農民的計畫，來積極說服農民。

隨著韓國工業化和城市化的快速發展，2005年韓國農業占其GDP的2.9%，經歷多次產業革命，農業成了弱勢且需被扶持的產業，加以貿易自由化與開放的潮流湧入農業領域，積極調整農業政策以應對新來的挑戰，成為韓國農業部門的重要課題，農業產業結構調整的成本，儼然成為韓智利FTA爭辯的主因。

（三）制定《自由貿易協定簽訂程序規定》，促進國會溝通

韓國走向現代化及貿易自由化的過程中，農業是較落後的部門，常會遇到傳統價值觀念影響政策的擬訂與執行，韓智利FTA最後以制定高額農業產業補助措施，才順利於2004年4月1日完成國會批准並生效。這使韓國政府意識到農業因素在FTA簽署的過程中的重要性，以及可能引發的政治風險，實有必要建立一套推動FTA政策的系統制度，並考慮將FTA國內程序法制化。2004年6月8日頒布《自由貿易協定簽訂程序規定》，藉由此規範建立行政部門間的協調機制，並促進FTA推動部門和國會間的溝通與互動。

肆.韓智利FTA的農業補救措施

韓智利FTA簽署後，擔憂農民團體的抗議，從政府的角度來說，已盡力將對韓國農業的衝擊控制在相當微小的程度，但最後仍在農民團體的要求下制定4大特別法案，作為補救措施的法律依據，所提出的「先補救、後批准」農業補救措施影響著爾後韓國簽署FTA的補救政策體系，別具代表性意義。

（一）先補救、後批准的農業補救措施與法源依據

2003年7月韓國政府決定投入1兆韓元補救農業部門（主要是果樹部門），這筆補救金額遠超出研究機構所估計5,800億韓元的損失，應該能得到農民的理解和支持，但農民團體認為還應制定相關法律並創設有關基金，以確保將來無論在任何衝擊下都能得到支援。2003年10月，韓國政府著手制定《FTA支援特別法》、《農村特別稅法》、《減輕農戶負債特別法》、《提高農戶生活品質及促進地區開發特別法》等4大特別法案，做為補救措施的法源依據。

前揭4大農業特別法案，尚不能平息農民不安的心，在農業團體更進一步要求下，2003年11月盧武鉉任總統發表《農業及農村綜合對策》，制定更長遠的農業及農村發展政策，承諾2004-2013年投入119.3兆韓元支持農業發展，同時把FTA農業補救金額由1兆韓元提高到1.2兆韓元。2004年2月，隨著4大農業特別法案在國會通過，韓智利FTA也跟著批准，為後續推動FTA策略，奠下良好基礎。

（二）補救措施的主要內容與執行情形

韓智利FTA農業補救金額1.2兆韓元，其措施內容包括穩定果農的農業經營及提升競爭力等兩部分，實施期間為2004-2010年，為期7年（如附表2）。其中投入3,488億韓元（占29%）以補償農戶的損失，穩定果農經營，另投入8,303億韓元（占69%），以提高農業競爭力，最终執行1.02兆韓元，幾乎達成目標。

附表2　韓智利FTA農業救助基金支援計畫及執行情形表（2004─2010年）

1.穩定果農的農業經營：停業補貼及農戶損失直接支付制

韓國政府為農戶因履行FTA義務，而遭受損失，編列停業補貼1,680億韓元（占14%）及農戶損失直接支付1,808億韓元（占15%），共計3,488億韓元，以穩定果農的農業經營。其中停業補貼的施行期限為5年（2004-2008年），主要係對種植獼猴桃、葡萄和桃子的受損農戶支付相當於前三年純收益的停業支持金，實際共投入2,377億韓元，比原計畫多出697億韓元，其中以支援桃子（76%）及葡萄（22%）農戶所占金額最大。至於農戶損失直接支付制度，施行期間為2004-2010年，補償金為市場價與啟動價之間差額的80%，主要適用品項為葡萄和獼猴桃，7年來從未啟動過。

2.支援具潛在競爭力的農產業

韓智利FTA農業補救措施，其主要目標還是在於提高農業競爭力，投入8,303億韓元，占總預算近7成，主要包括高品質生產設施的現代化、水果專業生產基地的構築、產地流通中心的建設、水果優良苗木的生產、果園規模化、水果加工品品質的提高、水果專用農機的租賃等項目，其中以「高品質生產設施的現代化」4,216韓元（占35%）及「果園規模化」2,140億韓元（占18%），所投入金額最多，該兩項目規劃為提升產業競爭力的關鍵。

2004-2010年實際投入7,879億韓元，以提高農業競爭力，大致完成預算，對提高韓國水果品質、降低生產成本，以及促進韓國農業走向資本技術密集型的轉化等方面起了積極的效果。

伍.結論

韓智利FTA於2003年2月15日簽署，開啟了韓國的FTA時代，智利成了韓國跨太平洋的第1個貿易合作伙伴，在世界另一端建立多元且有用的出口市場，做為中南美洲市場的橋頭堡，這是韓國選擇智利簽署FTA最大的意義。亞洲金融風暴的危機感與WTO西雅圖會議失敗的外部因素，加上金大中政府的決心與組織變革及逐年提高的貿易依存度的內部因素，促使韓國貿易政策從多邊走向雙邊貿易體制；而量體大小與政治因素考量、經濟資源具有高度互補性及反季節與運輸成本等，成了簽署一個跨區域的自由貿易協定的至要因素。

韓國與智利FTA的成功簽署，成了打造韓國為東亞貿易樞紐的轉捩點，帶領韓國經濟自由化，提升產業競爭力。韓國一開始相信位在南半球的智利，在四季相反下對韓國農產品並不會帶來過多衝擊，基於政治經濟考量，先尋求與小型經濟體達成FTA協定，以降低產業衝擊的風險，然而韓國一開始錯估形勢，以為智利經濟的規模較小，而充滿自信，為這缺乏經驗的第1次FTA談判，付出了較預期高昂的政治外交代價。但韓國透過韓智利FTA確實積累了未來參與區域內經濟整合的談判能力，利於爾後與大國進行FTA的協商談判。

韓智雙方在農產品市場開放的意見歧異，加以農民反對沒有對策的FTA的多次抗爭及在國會批准階段，因國內反對勢力強力要求農業產業補救措施，歷時4.5年才於2004年4月1日獲准生效。韓國政府意識到農業因素在FTA簽署的過程中的重要性及可能引發的政治風險，除制定相關法律做為農業補救措施的法源依據外，也於2004年6月8日頒布《自由貿易協定簽訂程序規定》，法制化FTA國內程序，建立推動FTA政策的系統制度及與國會溝通互動的機制，成為可複製的FTA簽署的成功模式。

韓國為順利推動韓智利FTA政策，祭出一連串的農業補救措施，減輕來自農民階層的阻力，這種在國會批准某一FTA前，先出臺一系列農業補救措施的「先補救、後批准」策略，影響其後續推動FTA政策的農業補救措施體系，別具代表性意義。韓智利FTA的農業救助基金於2004-2010年共投入1.02兆韓元，不同於先前的擔憂，農戶損失直接支付制7年來從未啟動過，韓國農業部門面臨的損失不如預期大，其中穩定果農經營項目實際支付了2,377億韓元（占23%），比原計畫多出697億韓元，以支援桃子（76%）及葡萄（22%）農損所占金額最大。

自韓國2004年4月簽署生效第1個韓智利FTA年以來，到2014年4月恰歷經10個年頭，因檢疫問題，智利桃子完全不能進入韓國市場；而韓國國內最大葡萄產地慶尚北道金泉市和忠清北道沃川郡的葡萄果農曾被視為韓智利FTA最大受害者，韓媒前往當地進行實地探訪，葡萄果農實際上並沒有因FTA而帶來嚴重的損害。根據韓智利FTA協定，韓國果農在協定生效5年內禁止種植同種作物，但大部分葡萄果農在此期限過後，紛紛開始重新種植葡萄樹，且葡萄單位面積所得在10年內也增翻了兩倍。韓國政府因錯誤判斷白白支出了近2400億韓元停業補貼的巨額代價，加以農戶損失直接支付制7年來從未啟動，雖然智利水果的進口增加了幾倍，但因各種原因使得韓國水果價格並未下降反而有所上升，該筆金額轉至實際支付超出預算的停業補貼，韓國於日後進行FTA協商時，也因韓智利FTA10年的教訓，而檢討與調整農業補救措施。

韓智利FTA的農業補救措施經費的七成，主要做為提升農業產業競爭力，主要以「高品質生產設施的現代化」及「果園規模化」投入金額最多，強化韓國農業體質，促進韓國農業走向資本技術密集的轉型，對減緩韓智利FTA的衝擊也做出了較大的貢獻。從某種意義上說，農業補救措施的成敗決定韓國推動FTA進程的速度，有助於韓國解決農業衝擊，提升產業競爭力，進而在FTA競賽中繼續領跑，扮演關鍵因素。

註釋

註1：韓哥倫比亞FTA已於2012.6.25簽署，於2016.7.15獲國會通過生效。

註2：依據世界銀行2014年統計。

參考資料

1.Jung， Taik Hyun. "Free Trade Agreements and Koreas Trade Policy." Journal of International and Area Studies 10， no. 2 （2003）: 21-37.

2.Park，Sung-Hoon and Min Gyo Koo. "Forming a Cross-Regional Partnership: The South Korea-Chile FTA and its Implications." Pacific Affairs 80， no. 2 （2007）: 259-278.

3.Robertson，Jeffrey. "South Korean FTA Negotiations." Asian Survey 52， no. 3 （2012）: 465-483.

4.韓國FTA官方網站우리나라의 FTA>발효：http://www.fta.go.kr/new2/ftakorea/

5.韓智利FTA主要內容 한칠레 FTA 주요내용http://www.fta.go.kr/new2/ftakorea/