從巴黎協議看全球氣候變遷議題走向(一) - 農業知識入口網

文章來源 : 台灣WTO農業研究中心    2016/03/01

 一 . 聯合國氣候變遷綱要公約締約國大會背景

　　氣候變遷、全球暖化及溫室氣體排放等議題近年來受到國際社會高度關注，聯合國為回應這些重點議題，於 1990 年聯合國大會決議設立「政府間氣候變化綱要公約談判委員會」， 2 年後該委員會於 1992 年聯合國大會提出並通過「聯合國氣候變化綱要公約（ UNFCCC ）」，並在 1994 年 3 月 21 日正式生效。為積極有效落實，該公約規定每年必須召開一次締約國大會（即 COP ）。公約生效隔年，第 1 次締約國大會（ COP1 ）始於德國首都柏林舉行，之後每年由不同城市輪流辦理，並進行為期約 2 周之談判與相關會議，至最近一次 2015 年於法國巴黎舉行的締約國會議，已辦理 21 屆。
　　締約國會議早期，也是迄今最為具體的協議文件，無非為於 1997 年於京都舉辦的 COP3 所簽訂的「京都議定書」（ Kyoto Protcol ）。然該議定書雖於 90 年代末期即已通過，但基於其生效條件必須達到 55 個並占全球排放量 55% 以上締約國簽署同意門檻，遲至 2005 年俄羅斯同意後，才達到足夠國家簽署承認，並正式生效。該議定書主要規範減量目標為以 1990 年排放量作為基礎， 2008 年至 2012 年間，針對二氧化碳等 6 種溫室氣體，主要排放國家（多為已開發國家）須各自達成減少 5% 以上排放水準，但因排放大國包括美、中等國並未同意執行京都議定書，加上其他參與國執行成果亦不如預期，致使京都議定書 2012 年最終未能有效達到其設定目標。
　　然而，為持續推動京都議定書減量目標，加上其仍係國際間唯一有關溫室氣體減量的約束性規範，故於 卡達舉辦的 COP18 中決議，自 2013 起延長京都議定書效期至 2020 年。但由於延長效期 2020 年將屆，且參與國實務執行上也遭遇各種困難，使減量效果打折，是以，國際間轉而期待重新產生一個新的溫室氣體減量協議，也成為 2015 年 11 月 30 日起於法國巴黎舉辦的第 21 屆締約國會議最重要的使命。

二 . 第 21 屆締約國會議重要產出─巴黎協議

　 COP21 作成的「巴黎協議」（ Paris Agreement ），被視為承接 2020 年京都議定書失效後，下一世代具約束力的國際溫室氣體減量協定，其生效門檻與京都議定書相同，為 55 個且總和占全球 55% 溫室氣體排放量以上締約國同意，始生效力。其中值得注意的是，中國大陸、美國等兩個溫室氣體排放大國在會議過程中持正面態度並積極參與談判，不再迴避，另加上歐盟與俄羅斯等，初估加總排放量已占全球排放量的 58% ，顯示通過生效門檻相較於京都議定書並不困難，也顯示全球共識希望巴黎協定能盡早通過實施。其重點包括：

▓ 以前工業時代為基準值， 21 世紀末，全球升溫控制在攝氏 2 度 C 以下，並追求限制升溫 1.5 度 C 目標。

▓ 2020 年前，國際間每年籌措 1,000 億美元氣候基金投入溫室氣體減量工作（主要為協助開發中國家減量）。

▓ 每 5 年檢討各國自主減量貢獻及減量目標執行成效，並進行滾動式調整縮小缺口。

除此之外，為增加全球溫室氣體減量的著力點，巴黎協議首次把減量對象涵蓋到開發中國家，並配合開發中國家的現況及課題，包括「經濟發展」與「糧食安全」等，強調未來溫室氣體減量措施均須加以考量，並透過資金或技術方式支援，藉以維護開發中國家權益並提升這些國家參加的意願。

三 . 氣候變遷與溫室氣體減量議題的重要趨勢

　　自 90 年代以來近 20 年的持續討論，以及京都議定書相關執行經驗，國際間氣候變遷議題的演變趨勢與因應方針已有明顯變化，並反映在近年國際氣候變遷相關會議，及 COP21 所簽訂的巴黎協議內容上。主要的走向包括，減量責任與減量目標制定的機制調整、重新檢視部門別溫室氣體排放以尋求更多施力點、重視與其他議題（如糧食安全）的關聯性等，分別探討如下：

（一）減量責任的重新分配

　　不同於以往京都議定書，係要求已開發的先進國家（京都議定書中列為附件 1 國家）承擔大部分全球溫室氣體減量的責任。近年來也意識到，開發中國家為經濟發展需求，在能源使用或土地開發面積，均呈現快速成長，致其所產生的溫室氣體排放量增長，不但抵銷先進國家依京都議定書所執行的減量成效，甚而更成為國際間探討氣候變遷因應策略時，所必須要求減量的目標對象。是以近期國際間減量策略討論，均將開發中國家納入全球溫室氣體減量策略中討論，並朝向「不論已開發或開發中國家，均應承擔減量責任」的趨勢，重新分配全球溫室氣體減量責任。

1. 「共同但有區別責任」的全球溫室氣體減量策略已產生實質改變

　　「共同但有區別責任」的減量策略概念始於京都議定書時代，惟京都議定書中，僅明文要求附件 1 國家（多為已開發國家）必須有積極進行溫室氣體減量工作的義務及目標，對於開發中國家，則多以鼓勵其主動減量代替強制要求，但在環境保護與經濟發展的權衡下，開發中國家多半仍以國內發展為主要考量，因而實際上造成「有共同減量目標，責任大多由先進國家承擔」的情形。然而按前段所述，積極尋求發展的開發中國家，溫室氣體排放不但抵銷已開發國家所作的減量努力，甚而逐漸演變成必須被關注的新興排放大國，故巴黎協議中，也揭露應不分已開發或開發中國家，都需秉公平基礎，並衡量自己能力的原則與國情下，真正踐行「為達成共同目標，依各自能力承擔不同程度的責任」的減量策略方針，也為「共同但有區別責任」提出新譯。

2. 國家減量責任由「公約規範」轉變為「自行提交」

　　京都議定書與巴黎協議就減排責任上最明顯的差別，在於從過去由京都議定書直接要求各參與國達成特定減量水準，由上而下規範的硬性規定。改為由各參與國考量自身能力與國情，主動提出國家自主減量貢獻值，並由 UNFCCC 綜整計算是否達成整體減量目標與執行缺口，其後再透過巴黎協議規範每 5 年必須重新檢討自主減量貢獻的機制，逐步調整使最終能達成全球減量目標。此種由下而上提交的機制，不但在初期開放給各國依據國情與能力，提出符合自身條件的減量貢獻值，藉以增加各 UNFCCC 會員國參與巴黎協議的意願，並能透過每 5 年的滾動式檢討，漸進式提升對參與國減量責任的要求，藉以消弭各國自主減量貢獻總和與全球減量目標間的缺口。

資料來源:農委會出版品/農政與農情/105年第284期