韓國推動FTA政策過程中的農業關鍵因素探析 - 農業知識入口網

文章來源 : 台灣WTO農業研究中心    2015/11/10

 壹 . 緣起
　　1990 年代在全球化和區域集團化的發展下，區域主義在全球各地萌芽發展，加以多邊貿易體系談判遲遲未有具體進展，使得區域經濟整合逐漸成為經濟發展的主流，在全球區域合作與整合潮流中，以亞洲地區的發展最受到矚目，不僅對區域內各國深具意義，也對全球政治和經濟發展影響甚鉅。韓國貿易依存度高達 80% ，自由化成為資源匱乏的韓國選擇的生存戰略，其於 1980 年代末期開始推動貿易自由化，但截至 1997 年金融危機發生時，韓國並未與任何國家洽簽 FTA ，金大中政府於 1998 年上任才開始推動 FTA 新貿易政策，迄今歷經 4 任總統，以「 Global Korea 」為目標，貫徹 FTA 擴張經濟領土的國家戰略政策，已與 49 個國家簽署 11 個 FTA ，並通過立法生效，尤其韓美 FTA 於 2012 年簽署後，韓國成為世界各國稱羡的「全球 FTA 樞紐」（ Global FTA network ）。
　　FTA 經貿談判協商的結果直接影響在地民眾的生活，尤其是對農民生計的影響，協商的過程必須強調協商的透明性、公民的參與性及國會的監督性，觀察韓國推動 FTA 政策多年，發現其推動初期 由於全民體認自由化的重要性，甚少反彈，但 缺乏相關配套措施、公民的參與，以及協商過程不夠透明，曾數度引發農民的大規模抗爭，多個與大國簽署的 FTA 都因農業因素而無法順利推動，農業議題成了韓國推動 FTA 政策成敗的關鍵因素。
　　本文擬以韓國政府推動 FTA 政策的階段性過程，探討其中農業因素扮演的角色，並介紹韓國政府在推動過程中如何進行農業政策溝通，以及農業在 FTA 政策中的重要角色。
貳 . 找小國練兵的醞釀期─韓智利 FTA 的農產業補救因素
　　韓國對外洽簽 FTA 的新貿易政策肇始於金大中政府時期（ 1998-2003 ），歷經金融危機，毫無 FTA 簽署經驗的韓國，一開始只能先找影響最小的國家來當練兵場，智利由於和韓國貿易互補性高、農業衝擊小、可以累積談判經驗，雀屏中選。 1999 年 12 月發動至 2003 年 2 月 15 簽署，歷經 6 次協商談判，但在國會批准階段，因國內反對勢力強力要求農業產業補救措施，歷時 1 年多才於 2004 年 4 月 1 日獲准生效。
（一） 韓智雙方農產品市場開放意見的歧異
　　韓智利 FTA 在斷斷續續的 6 輪談判，花了將近 3 年的時間，對於何項農產品應納入開放清單中為爭執的一項主要原因。韓國一開始相信位在南半球的智利，在四季相反下對韓國農產品並不會帶來過多衝擊。然而在 2000 年夏天，韓國將蘋果與梨子排除在外的提案卻激怒智利，使得協商一度中斷 20 個月，直至 2002 年 2 月才重啟談判。在韓國重新編修農業自由化計畫，並提出較智利的要求進一步開放的提案後，如降低淡季智利葡萄關稅，談判終於在 2002 年 2 月於洛杉磯的高層會議中取得突破。雖然韓國依然堅持將蘋果與梨子等敏感品項納入排除清單的立場，但願意在杜哈回合完成後，討論有關乳製品與調味料的開放。智利對此雖未非常滿意，但在不願再延長談判的考量下，接受韓國的提案，韓智 FTA 終於在 2002 年 10 月達成協議並在翌（ 2003 ）年 2 月簽約。
（二） 農民反對沒有對策的 FTA
　　隨著韓智利 FTA 談判腳步加速，韓國農民日趨感到不安，韓國的農民團體成功地使 FTA 會為農業帶來潛在損失成為熱門輿論議題，韓國政府缺乏凝聚國內獲益者支持，亦無能力說服反對者讓步，特別是傳統上被保護於全球競爭外的農業。 從韓智 FTA 簽署後，反對國會批准的集會開始展開，僅汝矣島的大規模集會就有 3 次，抗爭者雖然都承認 FTA 的必要性，但以農民的立場，要求政府應擬訂能夠救助農民的計畫，積極說服農民。 在通過 FTA 的壓力日益增強下，於 2004 年 2 月 16 日的國會例會中，農業代表了解到 FTA 協議不可能再有更動機會，於是不再阻擋提案通過，然而農業代表並不是無條件的投降，而是爭取到農漁業因 FTA 而造成損失的特殊補償法案，獲得通過準備來自公私部門、總額超過 $800 億美金的基金，於 10 年內做為農漁產業的保障機制，但此舉遭批評為給予衰退部門過多補助。
（三） 因農業因素而考慮將 FTA 國內程序法制化
　　韓智利 FTA 送至韓國國會進行批准程序，遭國會三次拒絕，最後在制定高額農業部門產業補助措施才順利於 2004 年 4 月 1 日 完成批准程序 生效。 這個經驗使韓國政府意識到 FTA 在國內可能引發的政治風險， 韓國走向現代化及貿易自由化的過程中，農業是較落後的部門，常會遇到傳統價值觀念影響政策的擬訂與執行；也意識到農業因素在 FTA 簽署的過程中的重要性，實有必要建立一套推動 FTA 政策的系統制度， 並開始考慮將 FTA 國內程序法制化。 2004 年 6 月 8 日頒布《自由貿易協定簽訂程序規定》，藉由此規範建立行政部門間的協調機制，並促進 FTA 推動部門和國會間溝通互動。
參 . 同時多發 . 多軌併行的系統制度化時期─美牛因素
　　對韓國來說， 2003 年才與智利簽署第一個 FTA ，已落後國際潮流 10 年，在面對全球貿易自由化之壓力下確有推動 FTA 的急迫性，又協商談判結果將影響到國內產業結構，實有必要研擬整體且明確的 FTA 戰略，來幫助國內中長期產業政策的調整，就在這樣的背景下，盧武鉉總統在 2003 年甫上台就頒布《 FTA Roadmap 戰略路線圖》， 建立一套推動 FTA 政策的系統制度， 以期快速達到擴大全球經貿版圖的目標，打造韓國成為全球 FTA 中心（ FTA Hub ）。
　　FTA Roadmap 原規劃第一個洽簽對象是日本，但因日本在農業議題上不肯妥協， 2004 年談判觸礁，並為轉化日益依賴的中國經濟，除和新加坡、歐洲自由貿易聯盟簽署 FTA 外，在 2006 、 2007 年相繼宣布啟動韓美及韓歐盟 FTA 談判。韓美 FTA 吸引了全世界目光，對韓國來說極具戰略意義，但也因美牛引爆巨大爭議，這又為韓國 FTA 制度帶來怎樣的流變？（註 1 ）
（一） 韓美 FTA 推動之初，爆發多次抗議活動
　　韓美 FTA 於 2006 年 2 月 2 日於華盛頓特區展開先期談判，並在同年 6 月僅召開 1 次公聽會後，就開始進行協商談判，韓國政府為積極推動，成立了跨部會的「韓美 FTA 推動委員會」，但根據調查，半數以上的韓國人對美韓 FTA 持負面態度，韓國農民更是強烈的反對，甫推動當年就爆發了 3 次大規模之抗議活動，歷經 14 個月及 8 輪談判，於 2007 年 6 月 30 日首次簽署，同年 12 月適逢即將舉行的韓國總統大選，對韓美 FTA 的國會通過投下變數。後因雙方國內仍爭議不斷，對美牛及汽車議題都有意見，經過重新談判修訂，於 2010 年 12 月再次簽署新版協議。
（二） 成立「 FTA 國內對策委員會」，擴大各界參與
　　2007 年 4 月韓美 FTA 談判結束後，韓國政府體認到落實相關產業補救措施為 FTA 成敗關鍵，且國內各界宜擴大參與， 2007 年 5 月將化解政府與民間企業間歧見之「韓美 FTA 簽署支援委員會」改組為「 FTA 國內對策委員會」，由產官學代表共同組成，對國會早日完成有關 FTA 之批准程序，發揮了影響力。
（三） 美牛燭光百日抗爭，帶來 FTA 政策的轉變
　　李明博總統 2008 年上任，將 FTA 視為國家最重要的經濟外交政策，但重點在於洽簽的廣度與速度，並希望能擴大 FTA 所帶來的各面向開放度，當時雖然已經注意到內部受害產業的憂慮與反彈，但對內的溝通與說明卻不是主要考慮之重點，甫上台即開放美牛進口，強力推動通過韓美 FTA ，但由於配套措施與民眾溝通不夠縝密，引爆 2008 年美牛燭光百日抗爭，致使韓美 FTA 以 重新談判修訂收場。
肆 . 強化內部的溝通與宣傳時期─ 有效化解美牛因素
　　韓國金大中政府推動 FTA 政策初期，由於國內外經濟情勢的影響，人民認可而少有反彈聲浪，對於「對外的談判速度」之重視程度，勝過「對內的深化溝通」。在推動韓智利 FTA 時，僅由部分民間工商團體代表所組成的 FTA 推動委員會與政府進行意見交換及溝通，其效果難免僅侷限於一定之範圍。
（一） 初期雖建立民間諮詢機制，但不公開協商過程與內容
　　盧武鉉政府時期，在《自由貿易協定締結程序規定》中加入民間諮詢委員會的機制，並訂定召開公聽會等規定，但推動過程中卻不是那麼在意程序規定以及民間的意見，可以從其推動韓美 FTA 的過程中可以看出來─為加速推動韓美 FTA ，在未經過公開討論的過程之下，於 2006 年的 2 月決定解除美國牛肉輸入的管制，隨後僅召開一場公聽會，隔天就直接宣布開始進行談判；並不斷堅持協商過程與內容不能公開。
　　雖仍存在重要農業爭議焦點： 「 韓國稻米市場開放及美國牛肉進口 」 ，卻在雙方均有讓利之下，僅 14 個月就完成談判協商，於 2007 年 6 月 30 日完成簽署，但隨著民間反韓美 FTA 的情緒的提昇，使該項協議無法在國會中批准通過。因美牛因素而發生多次的農民抗爭活動，政府與民間之意見溝通顯然很重要，直到 2008 年爆發的大規模抗爭活動後帶來韓國 FTA 政策的轉變。
（二） 國會提出制定《通商程序法》的立法要求
　　李明博總統扮演韓國推動 FTA 政策承上啟下的重要角色，為建構韓國「全球 FTA 網路」，極力促成韓美 FTA 的通過，甫上台即在 2008 年 4 月間未事先告知民眾就宣布全面開放美國牛肉進口，由於缺乏和民眾與業界的溝通和宣傳，被韓國民眾視為不顧國民衛生健康的舉動，引發了大規模的燭光示威活動。在這樣的社會抗議背景之下，國會開始提出制定《通商程序法》的立法要求，主張通商談判的過程中必須具備「透明性」，並逐漸將推動 FTA 的重心，轉為對內部的溝通與宣傳。 2011 年 12 月底立法通過《通商程序法》，韓美 FTA 也隨之在 2012 年 3 月順利由國會通過生效。
　　韓國已經逐步完成重要 FTA 簽訂的階段， 2013 年 2 月朴槿惠總統執政後，不論是韓澳或韓加 FTA 的簽署，在韓國國內不再引起太多的討論，對外洽簽 FTA ，已不再是政府最優先政策選項 ，其 任內可以說是韓國 FTA 政策的 調整、收割期，強調談判透明、對內溝通與路線的修正。
伍 . 通商政策的轉變時期
　　韓美 FTA 的教訓，更促使朴總統上台後，全面檢討過去 10 餘年 FTA 政策執行所引發的只對大企業有利、對國內經濟沒幫助、政府黑箱作業等爭議，更加重視了解產業與民間所關注的焦點與議題，進而掌握對內的宣傳與溝通技巧。
（一） 成立貿易產業論壇
　　為擴大產業界與貿易業者之結合， 2013 年 5 月間成立由製造業、農業服務業及政府共同參與之貿易產業論壇，其下分設 22 個小組，其主要功能包括正確轉達業者對政府推動簽署 FTA 及韓國加入 TPP 之立場及意見；在進口限制、非關稅障礙等各項貿易議題方面，提供了相當程度之建言，並成立非關稅障礙協議會，實際紓解各項貿易障礙及其因應對策，以期更進一步加強產業界與貿易業者之合作聯擊，進而擴大建立業界與政府間之溝通管道。
（二） 新通商政策路線圖
　　2013 年 7 月頒布「新通商政策路線圖」，將對外經貿的核心從「貿易談判」，轉向「加強產業發展與貿易的連接」，以有效因應東亞經濟統合及急速變化之世界貿易環境，希望在維持過去「開放型」的通商政策基礎上，建立與簽訂國之間雙贏的通商策略，並建構出可與國內分享對外通商政策成果的生態體系。
（三） 檢視 FTA 的利用並重視利害關係者的參與
　　由於韓國的自由貿易談判程序業已定型化，並建立法令依據，經由過去「試行錯誤」的快速推動，也讓韓國政府累積足夠的對外談判經驗，逐漸將推動的力量轉到對內溝通之上，這種「著重內部溝通」的政策取向，在現任朴總統更加明顯，更重視利害關係者的參與、談判透明度及提升 FTA 利用率，追求大小企業雙贏，但並不是要慢下來，而是更多的檢視。
陸 . 結語
　　韓國政府推動 FTA 政策，自 2004 年和智利簽署生效首個 FTA 後，平均約 2-3 年完成 1 個 FTA 的簽署，但多項與大國或先進國家的 FTA 在推動過程中因農業議題而無法順利簽署者，則需耗時 4-8 年的時間，因反對勢力要求農業產業補助措施或美牛因素，經過農民與民眾的抗爭，而催生了韓國 FTA 談判程序兩套法源：《自由貿易協定簽訂程序規定》（ 2004 ）及《通商程序法》（ 2012 ）。
　　FTA 並沒有絕對好或不好，關鍵在於建立一套機制，產業要先有競爭力，才能真正從 FTA 中獲得好處。韓國剛開始推動 FTA 也要面對體制改革、關稅調降，農產業調整等問題，歷經近 20 年韓國已累積豐富的 FTA 經驗與能力，也建立了一套完整的機制，可以隨時啟動新的 FTA 談判，但即使如此，韓國還是得持續面對、矯正過去 10 幾年來推動 FTA 政策遺留下的問題，讓 FTA 真正為全民共享。
　　自韓國 2004 年 4 月簽署生效第 1 個韓智 FTA 年以來，到 2014 年 4 月恰歷經 10 個年頭，韓國國內最大葡萄產地慶尚北道金泉市和忠清北道沃川郡的葡萄果農曾被視為韓智 FTA 最大受害者，為瞭解這些農民的現況，韓媒採訪團前往當地進行了實地探訪，事實上葡萄果農並沒有因 FTA 而帶來嚴重的損害，且國內葡萄果農單位面積所得在 10 年內已經增加了兩倍。但 2004~2010 年間政府為國內葡萄、桃子、獼猴桃等付出了 1600 億韓元的停業補助金，韓國政府因錯誤判斷白白支出了巨額的代價，韓國政府於日後進行 FTA 協商時，要銘記韓智 FTA10 年的教訓。
　　現今區域整合主要的特徵在於更多國與國間相互聯結，有更深化的市場整合，韓中 FTA 於今（ 2015 ）年 6 月正式簽署，有別於韓美或韓歐盟等大國簽署的 FTA ，納入農漁業等深具特色的合作專章，具備強烈與時俱進性質，這可以觀察到韓國深化區域整合與利用 FTA 向外構連的決心。如何利用 FTA 找出農產品市場出口活路？如何克服咖啡廳農民的問題（註 2 ），如何使政府的補助流向應受惠的真正的農民，也成為韓國農業進一步發展的關鍵因素。
註解
註１：其實在這個系統制度化時期同時推動韓美、韓澳洲、韓加拿大等大國或發達國家的 FTA 時，均因牛肉議題而使談判中斷，礙於篇幅限制本文仍以探討美牛因素為主。
註 2 ：“咖啡廳農民”是指不務正業，成天與公務員混在咖啡廳，研究如何剝削政府支援金的群體。韓國政府面臨 FTA 農業政策補貼最大的問題就是：政府的農業補助金只集中到了少數農民的身上，前通商交涉本部長金宗勛於 2010 年表示：由於‘咖啡廳農民’居多，促使農村發展緩慢。
參考資料
1. Jung, Taik Hyun. "Free Trade Agreements and Koreas Trade Policy." Journal of International and Area Studies 10, no. 2 （ 2003 ） : 21-37.
2. Park, Sung-Hoon and Min Gyo Koo. "Forming a Cross-Regional Partnership: The South Korea-Chile FTA and its Implications." Pacific Affairs 80, no. 2 （ 2007 ） : 259-278.
3. Robertson, Jeffrey. "South Korean FTA Negotiations." Asian Survey 52, no. 3 （ 2012 ） : 465-483.
4. Choi, Won-mog. "Aggressive Regionalism in Korea-U.S. FTA: The Present and Future of Koreas FTA Policy." Journal of International Economic Law 12, no. 3 （ 2009 ） : 595-615.
5. 韓國 FTA 官方網站 우리나라의
FTA> 발효 ： http://www.fta.go.kr/new2/ftakorea/