印尼糧食不安全風險的管理
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文章來源 : 台灣WTO農業研究中心 2015/10/19
引言
近年來對糧食安全的關注多集中在糧食安全短期面臨之不可預測的威脅，如價格急速變動及天然災害 。 與長期糧食不安全之不同，在於短暫的糧食不安全是肇因於家庭取得適量糧食的管道暫時減少。乾旱或經濟蕭條等「衝擊」會影響原來在正常情形下有適當管道取得糧食的人。糧食安全的穩定，就是意味在任何時候，人們都有取得適量糧食的管道，這對發展中的經濟體特別重要。因為雖然貧窮快速減少，但受到 「 衝擊 」時 仍很脆弱，會造成短暫的糧食不安全。本文介紹 2015 年經濟合作發展組織（ OECD ）與印尼農業部合作進行的分析結果。
分析架構
本分析提出針對短暫糧食不安全所做的風險管理架構。用來檢視對糧食安全有關各種威脅風險管理與不確定性的政策回應穩健性，此架構再應用在發展中的大經濟體 ‒ 印尼，來評估糧食安全的風險，確認對糧食不安全風險的穩健政策回應。
本分析架構有 3 個階段：預備分析、風險評估與政策風險。預備分析是技術性的，包括確認資料來源、家庭支出調查、指標與模型。第二階段與第三階段則採用諮詢方式進行。風險評估依賴專家與利害關係人員感受的糧食安全威脅與取得的科學與統計證據。專家與利害關係人員的參與是確認可能的糧食不安情境的關鍵。而後的政策分析聚焦在現有的與可能的新政策工具及它們對各種情境的影響。採用一組合方式來共同分析各種政策與情境。
在諮詢利害關係人員與政策制訂者之後，五種情境被選出為對印尼糧食安全重要的威脅 : 全球米價上漲、總體經濟危機、全球能源價格上漲、蟲害造成稻作歉收、蘇門達臘地震。此一清單並不完整，但已將一些風險情境列出供作後續風險評估與確認政策選項之用。
分析結果
風險評估結果顯示，以發生的可能性與對糧食不安全的潛在衝擊而言，印尼國內經濟與天然災害的情境遠比全球性糧食飆漲來得重要。這項事實應導引政策設計，尤其是它突顯了在印尼有需要建立一套預警系統與災害管理策略。
印尼的新糧食法 18/2012 支持糧食自給作為糧食安全的主導原則，並把推動主要糧食國內生產列為最優先的政策。 2010-14 策略計畫建立 39 項農產品生產目標， 5 項農產品（稻米、玉米、黃豆、糖與牛肉）以自足為目標。稻米價格支持政策是透過直接介入國內市場來達到，包括以補貼方式供應低價米給低收入戶（ Raskin 計畫）與限制買賣等手段。由於這些政策， 2010-2012 印尼國內稻米價格比參考國際米價高出 60% ，而在 2000-2002 只有高於 8% 。家庭收支資料顯示目前的稻米政策增加印尼營養不良率 2-22% ，視來自國際市場價格傳導的程度而定。
檢驗目前農業與社會政策的績效 - （ 1 ）稻米價格支持政策 -Raskin 計畫，（ 2 ）無限制條件的現金救助（ BLT ）社福計畫與（ 3 ）肥料補貼。以上述選定之 5 種情境來檢驗。另外可能的政策選項也一併研究，包括作物保險計畫，糧食券與有實施對象的 BLT 。
分析結果顯示有些政策在某一情境有正面績效，但在另一情境卻對糧食安全有負面衝擊，凸顯政策策略整體上應有一致性。此外，目前印尼的稻米價格支持措施非但對改善糧食安全沒有助益，反而造成惡化。政策策略如集中在處理單一來源風險，如國際市場的價格波動，可能增加來自其他來源風險的脆弱性，如國內作物歉收。更明確的是，出口限制在國際價格飆漲時，可防止國內發生營養不足，但在過去 30 年間只發生過 1 次。進口限制在各種其他情境皆會惡化糧食安全情勢，特別在糧食歉收的情境，在印尼會增加營養不足普及率 12% 。這項結果業經 Anderson 與 Strut （ 2015 ）證實，雖然新的糧食安全法目的在提高糧食自給率，但卻是追求糧食安全的一個昂貴而無效率的作法，因為它會降低經濟福祉與農產品的真正消費。進一步而言，印尼社會救助在糧食不安全風險管理上努力的績效，可以透過發放糧食券或現金，執行有標的對象的計畫而獲得改善。
BLT 計畫對標的對象而言比 Raskin 計畫稍微好一些，但也需要改進。如果現金救助標的是人口中最貧窮的 20% ，則減少整體營養不足率的影響要加倍 。 在各種情境下，肥料補貼對降低糧食不安全無效，由於收入轉移效率低，標的對象不明與對糧食價格影響小。作物保險昂貴，且難以推廣給微小農業生產者，而它對糧食安全的助益只有在作物歉收的情境下。伴隨這些特定的政策措施，策略性投資在人力（教育、訓練、推廣服務）與投資在硬體設施以提高農業長期成長的創新，是與糧食安全相輔相成，值得進一步探討。
結論
針對印尼糧食安全風險分析得到 6 項明確的政策建議，這項分析建議採取以下措施可助於糧食安全情勢：
●取消稻米補貼 Raskin 計畫，而以糧食券計畫取代 。 如此，以相同成本，可以更精準地照顧到人口中最脆弱的族群。糧食券可用來購買重要糧食，不只是稻米，還包括其他基本項目 。 糧食券所涵蓋的品項應與地方團體討論決定，各地區可能糧食偏好不同而有差異。
●改進無限制條件現金救助的標的對象
例如，因低收入而啟動、或因氣候或歉收而提供特殊協助。整合社福與糧食救濟計畫應繼續，新的糧食券應與其他社福計畫共同管理來提升效率，並有助於監測成果。
改革 BULOG （糧食配銷局），減少其商業活動，聚焦其活動在緊急糧食儲備的中性管理。稻米最低收購價格應逐漸取消，應進一步分析緊急儲糧系統的良好治理結構，並與國際間儲糧及東協 +3 的緊急稻米儲備系統（ APTERR ）連結。
●改革農產食品進口的行政規定，包括稻米進口許可。
加強進口，印尼與外國貿易商與投資者積極參與有助於農村發展、收入與糧食供應。
●在東協各國推動協議來規範使用出口限制，取消出口許可證的行政規定，出口限制對全球與區域性糧食安全傷害很大。當價格上漲時，它會製造政治陷阱，惡化價格飆漲 。 東協包括稻米的大出口國與進口國，各國間更開放與可信賴的區域貿易應可減少稻米價格的變動性，並確保各國均可取得糧食。
●取消肥料補貼，釋出之經費用在策略性公共投資。包括人力投資（教育、訓練、推廣服務）與硬體建築。應與地方團體討論來決定優先順序。
參考資料
● OECD. 2015. Managing Food Insecurity Risk: Analytical Framework and Application to Indonesia, OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/978926423378.en
● Anderson, K., A.Strutt. 2015. “Implication for Indonesia of Asia’s Rise in the Global Economy”, Bulletin of Indonesian Economic Studies, Vol. 51, No. 1, 2015: 69–94.
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