後峇里工作計畫之談判進展及農業議題重要內容與爭議簡析
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文章來源 : 台灣WTO農業研究中心 2015/09/25
一 . 前言
為了挽救延宕多年的 WTO 杜哈回合談判， WTO 部長們在 2013 年第九屆峇里部長會議（ the 9th Ministerial Conference, MC9 ）發佈《峇里部長宣言》（註釋 1 ），通過與杜哈發展議程（ Doha Development Agenda, DDA ）有關之《貿易便捷化協定》（ Agreement on Trade Facilitation, TFA ）、農業（ Agriculture ）、棉花（ Cotton ）與發展及低度開發國家（ Least-Developed Countries, LDCs ）議題等共 10 項決議文件，做為杜哈談判早期收穫成果，終使 WTO 得以自 2008 年談判停滯以來取得突破性進展，更使會員恢復談判信心，為完成杜哈回合談判注入新的力量。
依據《峇里部長宣言》，部長們針對後續完成杜哈談判做出指示，責請貿易談判委員會（ Trade Negotiations Committee, TNC ）應於 2014 年 12 月前提出一項明確界定 DDA 其他剩餘議題之工作計畫，即「後峇里工作計畫」（ Post-Bali Work Program ），且這項工作計畫應以 WTO 部長會議中農業、發展與低度開發國家議題之決議，和其他杜哈回合談判授權下，攸關談判回合之完成等重要議題為基礎，並應特別以《峇里套案》中未能達成具法律約束力結果之議題，做為未來優先處理問題。至於在《峇里套案》中尚未得到充分解決的議題，則將在 WTO 相關委員會或談判小組中恢復談判。
今（ 2015 ）年適逢 WTO 成立 20 週年，且二年召開一次的第十屆部長會議（ the 10th Ministerial Conference, MC10 ）亦將於 12 月 15 日至 18 日在肯亞奈洛比召開。「後峇里工作計畫」被視為完成杜哈回合談判之關鍵，其涵蓋內容及能否如期完成，勢將決定杜哈發展議程（ Doha Development Agenda, DDA ）存廢的命運。本文主要綜整「後峇里工作計畫」之整體談判進展，而後就農業議題之重要提案內容與爭議進行分析，最後就未來談判可能發展及對我國影響等提出觀察，以供有興趣人士參考。
二 . 後峇里工作計畫之整體談判進展
WTO 秘書長阿澤維多（ Robert Azevedo ）自 2014 年年初即積極著手「後峇里工作計畫」之擬定，但在 2014 年上半年會員對於工作計畫是否以 2008 年農工減讓模式草案為基礎（註釋 2 ），以及農、工及服務業三大議題間之平衡性和時序（ sequencing ）問題爭議不休，再加上 7 月爆發印度挾 TFA 議定書要求先就「糧食安全目的之公共儲糧計畫永久解決方案」（ the permanent solution for the issue of public stockholding for food security purposes, 以下簡稱「糧安永久解決方案」）達成協議事件，而使 WTO 最終未能履行《峇里部長宣言》，無法於 7 月 31 日前通過 TFA 議定書，不僅重創 WTO 整體信譽，亦連帶造成「後峇里工作計畫」嚴重受挫。
為研商補救方案，自 2014 年 9 月起， WTO 秘書長阿澤維多便積極與各方協商，期能儘速說服印度等放棄以「糧安永久解決方案」做為通過 TFA 議定書之條件。然而在諮商過程中，印度仍堅持其立場，要求必須在 2014 年底前找到「糧安永久解決方案」，才可同意通過 TFA 議定書，反而引起美歐等會員轉而考慮如何在 WTO 權限範圍內，外採用一個以複邊為基礎的替代方案。
由於 WTO 會員最終若以複邊方式執行 TFA ，恐使印度不僅未能捍衛其糧食安全目的之公共儲糧計畫，更可能被排除在 TFA 所帶來的利益之外。此情勢引起印度國內的反彈聲浪，擔憂印度若繼續堅持下去，恐就此被 WTO 會員孤立，也因此印度政府決定讓步，並於 2014 年 11 月 12 日與美國達成協議，後經秘書長阿澤維多協調所有會員意見後，終於 2014 年 11 月 27 日召開總理事會議，於會中正式通過 MC9 部長會議糧食安全目的之公共存糧計畫決議相關文字之修正，採認 TFA 議定書等外，亦就「後峇里工作計畫」做出新決議，終使長達半年之僵局獲得解決。
依據 2014 年 11 月 27 日總理事會議決議 ， TNC 為完成《峇里部長宣言》指示，應於 2015 年 7 月 31 日前提出「後峇里工作計畫」，並於 12 月 15 日至 18 日在肯亞奈洛比召開 MC10 時提出「糧安永久解決方案」。
為順利完成 2015 年各項工作， WTO 秘書長阿澤維多隨即在 2014 年 12 月 10 日總理事會議中以 TNC 主席身分說明後續規劃準備，請會員應在具急迫性（ urgent ）、水平性（ horizontal ）、合理性（ reasonable ）及全面參與（ full engagement ）等元素下展開談判，目的在達成一以農、工、服務業為核心，顧及發展和低度開發國家等議題，涵蓋詳盡減讓模式（ modality ）之工作計畫，以做為完成杜哈回合談判之藍圖。
自 2015 年 1 月起，在 WTO 秘書長阿澤維多的帶領下已展開各層級諮商，其除責請各談判小組主席展開密集諮商外，亦視談判進展，就農、工、服務業、規則、發展、棉花等重要議題召開非正式團長會議（ Informal Head of Delegation ）（註釋 3 ）、密室會議（ Green Room ）（註釋 4 ）、 TNC 會議，以及與重要會員、集團進行非正式雙邊諮商等，並且還透過會員主導之 WTO 非正式小型部長會議及美國、歐盟、中國大陸、印度、巴西、澳洲和日本等七個重要工業化國家（ G-7 ）之大使會議，期能注入更多政治力 ， 以打破談判僵局。
然而，即便會員在 2015 年上半年已投入大量心力參與談判，無奈至 7 月 31 日召開 TNC 會議時仍無突破，會員持續在「後峇里工作計畫」之談判順序、談判基礎 ，以及農業談判之順序與企圖心等關鍵問題上對立，使 WTO 秘書長阿茲維多最終只能宣布在 無法取得足夠進展來遞交涵蓋具體談判減讓模式之工作計畫下，「後峇里工作計畫」已確定錯失談判期限。
阿澤維多在 7 月 31 日的 TNC 會議中強調，錯失談判期限雖是一個非常令人失望的結果，但不能讓它成為今年 12 月奈洛比部長會議取得成果的障礙，他認為這次失敗已為後續在奈洛比取得成功前景敲響一記警鐘，他自 9 月起將更密集的進行諮商工作，以確保奈洛比會議取得成功。
三 . 農業議題之重要提案內容與爭議
為配合 WTO 秘書長阿澤維多之「後峇里工作計畫」密集諮商工作，在 2015 年上半年，農業談判主席艾登（ John Adank ）共召開 5 次非正式全體諮商會議，並在 3 、 4 月召開數十場大使級小型諮商會議，以逐一檢視與討論包括境內支持、市場進入及出口競爭等三大支柱議題，以及進一步擴及糧食安全、出口限制、地理標示等其他農業相關議題，推動密集諮商不僅有助於會員能更全面地瞭解彼此在各農業議題之關切與要求，更已完整地檢視農業各項議題納入「後峇里工作計畫」的可能性與爭議點。
正因 WTO 各層級會議的積極運作，確實鼓舞各方會員對整體談判重燃信心，不僅熱烈參與各項討論，並積極提出溝通文件或提案來推動談判向前，而農業談判主席艾登亦視談判進展適時提出諮商進展報告，有利會員對談判共識與爭議內容之瞭解。
在 2015 年上半年共計有 16 份重要溝通文件及提案，其中又以農產品出口國凱恩斯集團（ Cairns Group ）成員國提案最為積極，其關注重點主要在境內支持及出口競爭議題上，該集團成員透過提案試圖主導談判的討論方向，尤其利用分析重要會員境內支持補貼趨勢、實際支持金額與約束承諾間的差距等，來主導談判討論方向。除凱恩斯集團成員外，挪威亦針對境內支持議題提案，惟其與凱恩斯集團仍主張以 Rev.4 建議的削減幅度不同，而是建議利用降低削減企圖心方式，來打破目前談判僵局，故其提出較 Rev.4 減少一半以上的補貼削減幅度。然而，挪威亦是農業補貼相對較多的會員，尤其是藍色措施的主要使用國，故其提案用意應在處理其本身敏感議題與達到減少扭曲貿易境內支持目的間取得平衡。
在市場進入方面，阿根廷及巴拉圭亦站在農產品出口國立場分別提出 Rev.4 降稅公式的可能替代方案，阿根廷係建議以「要求與回應」（ request and offer ）的雙邊模式，建議透過會員間的雙邊諮商，直接就關切品項進行談判與利益交換，避免因過去討論以公式化削減而造成會員不平等之衝突。巴拉圭則是延續歐盟先前主張簡化降稅公式的概念，建議以類似烏拉圭回合降稅公式，透過關稅降幅平均（ Average of Cut ）方式，設定最大平均降稅幅度及個別稅項最小降稅幅度之降稅方式，來調降各會員關稅，試圖透過降低談判企圖心，達成談判共識。惟巴拉圭提案並未比照 Rev.4 涵蓋開發中會員的特別產品，以及一般新入會國（ recently acceded members, RAMs ）優惠待遇，故挪威以巴拉圭提案為基礎，進一步增加開發中會員及 RAMs 成員原先在 Rev.4 中享有的特別產品及新入會員彈性待遇，並進一步調降會員約束稅率削減水準。
除此之外，農產品淨進口開發中國家三十三國集團（ Group of Thirty Three, G-33 ）亦對其關切的開發中會員優惠待遇提案，要求「後峇里工作計畫」應以發展為核心，優先在市場進入方面納入特殊產品及特別防衛機制（ Special Safeguard Mechanism, SSM ）。另外，農業談判主席亦配合秘書長指示，接續非農產品市場進入（ Non-Agricultural Market Access, NAMA ）談判主席作法，整理歸納會員討論方向，提出目前台面上的三個可能的農產品關稅減讓方案，以期會員能進入到挑選特定一種替代方案之決策階段。包括：（ 1 ）重新討論分段降稅公式之分段門檻及降幅；（ 2 ）透過 Rev.4 之分段降稅公式（包括最大及最小平均降幅條款）估算各會員之降稅幅度，並以其做為該會員本回合所有稅項平均關稅降幅（ cut of average ）起始值；（ 3 ）透過 Rev.4 分段降稅公式（包括最大及最小平均降幅條款）估算各會員之降稅幅度，並以其做為會員本回合個別關稅降幅平均（ average of cut ）之起始值。
除三大支柱議題外，熱帶產品集團（ Tropical Products Group ）亦提案要求將熱帶產品自由化納入「後峇里工作計畫」中；農產品淨進口十國集團（ Group of Ten, G-10 ）部分成員為保護進口國權益，亦就出口限制（ Export restrictions ）提案，要求強化會員實施出口限制時之透明化資訊及相關義務與責任。
事實上，農業談判仍為杜哈回合及「後峇里工作計畫」之核心議題，會員瞭解倘若農業議題無法獲得成果，其他議題之推動亦有困難，故由上可看出 2015 年上半年農業談判實已投入相當多心力，會員在農業議題之提案數量明顯高出其他議題許多，雖各提案終究未能獲得全體會員共識，但仍對農業各支柱議題之討論方向有顯著影響，亦使會員認清農業談判遲遲未獲突破性進展之關鍵。
就三大議題而言，在境內支持上，設定並削減會員扭曲貿易境內總支持（ Overall Trade-Distorting Domestic Support, OTDS ）為關鍵議題，尤其關於新入會國（ recently acceded members, RAMs ）是否免受限制等特殊優惠待遇更是爭議重點，而會員對於削減農業境內支持（ Aggregate Measurement of Support, AMS ）及微量補貼（ de minimis ）之合理性亦有爭議，至於藍色措施上限或是否對綠色措施設限，亦無共識。
在市場進入部分，會員建議以關稅降幅平均架構取代分段降稅公式，雖獲支持但仍無具體共識，其中關鍵仍在於不同經濟發展程度會員間適用的降幅為何，而高峰關稅、關稅配額、特殊產品及 SSM 等仍存有較大爭議，至於開發中會員及 RAMs 之特殊優惠待遇雖經廣泛討論，但美國等已開發會員多主張在平均架構下，已有許多彈性操作空間，故無須另設該等優惠待遇，惟印度、中國大陸等開發中會員堅持在 Rev.4 中給予開發中會員及 RAMs 之優惠待遇必須被一併考量。
在出口競爭方面，多數會員堅持出口補貼應立即全面刪除，但有會員認為出口競爭應與市場進入及境內支持同步進展，不接受出口競爭單列「後峇里工作計畫」或為 MC10 早收項目。其他議題如出口限制及地理標示亦有會員關切，但會員意見甚為分歧。
由上述整理可知，即便農業議題已在上半年充分討論檢視，但關鍵問題仍在於不同國家集團間關切利益差異甚大，尤其是美國與中國大陸在根本立場上的歧異仍阻礙談判取得進展。基本上，在美國、歐盟、中國大陸、印度、巴西及日本等主要農業補貼大國中，美國可能是唯一一個依據 2008 年 Rev.4 削減補貼承諾後會受到實質影響的會員。依據凱恩斯集團的分析，美國在 2008 年農業修正草案建議下的 OTDS 上限金額為 145 億美元，若以美國最新 2012 年通報的補貼金額來計算，美國的 OTDS 為 121 億美元，仍有 24 億美元的空間，但若以 Rev.4 中的微量措施上限重新計算後，則美國的 OTDS 恐增加 43.77 億美元的金額，而造成美國約有 19.77 億美元的補貼金額超過 OTDS 上限，以及約 35.99 億美元超過 AMS 上限。
基此，美國係一再反對以 2008 年 Rev.4 為談判基礎，且亦一再強調中國大陸、印度等農業補貼金額持續增加的新興開發中會員亦應作出額外削減，尤其中國大陸應限縮或排除「修正草案第四版」第 12 段有關 RAMs 優惠待遇之適用。對此，中國大陸表示拒絕，強調若以平均每人補貼金額來看時，中國大陸的補貼人均金額遠小於美國，且中國大陸在入會時已做出額外代價，其目前微量措施比例上限（ 8.5% ）已較其他開發中會員（ 10% ）為低，再加上這些補貼是針對為數眾多的貧困農民，此與已開發國家是補貼大農場主的性質根本不同，故堅持維持 8.5% 微量措施比例為其談判紅線（ red line ），不會做出高於 2008 年修正草案之承諾。
綜合言之，即使「後峇里工作計畫」已錯失期限，但由會員近半年來的討論可知，會員們至今顯然以自身利益或關切議題是否列入「後峇里工作計畫」為優先考量重點，而非為促成「後峇里工作計畫」 ，尋求政治性退讓或解決辦法。至於，農業談判主席艾登即將在 8 月卸任返回紐西蘭，後續談判工作將由下一任紐西蘭大使接任農業談判主席，屆時議題討論之主導風格與會議方式是否會有改變，亦待後續觀察。
四 . 代結語─未來談判之可能發展
儘管此次錯失期限並不會對 WTO 有直接的懲罰性後果，但若在經過 6 個星期的暑休後，會員在 9 月中起的 14 個星期內仍無法就杜哈發展議程取得具實質內容的成果，恐將導致歐盟、日本及美國等重要會員全然退出杜哈回合談判，並將嚴重損害 WTO 身為全球多邊貿易規範論壇之信譽。
惟以樂觀面來看， 2014 年 11 月採認 TFA 議定書，以及 2015 年 7 月 18 日甫完成的「第二代」資訊科技協定（ Information Technology Agreement, ITA ）擴大談判，已展現 WTO 為全球貿易體制圭臬之重要地位，而 WTO 環境商品協定（ Environmental Goods Agreement, EGA ）談判，以及國際服務貿易協定（ Trade in Service Agreement, TiSA ）談判亦將近完成，都代表著 WTO 會員不斷尋求突破，促進多邊貿易自由化之努力，而這些成果應可確保今年 MC10 部長會議不至於沒有任何成果。
整體而言，今年以來「後峇里工作計畫」之談判進展並不順利，主要原因仍在於開發中會員與已開發會員在根本上的認知差異，目前「後峇里工作計畫」已確定錯失期限，後續談判雖以確保 MC10 成功為目標，惟並未清楚定義成功所指為何，倘若其以 ITA 擴大協定、 TiSA 、 EGA 以及較有共識的發展與低度開發國家關切議題為成果，而在杜哈談判實質議題進展上仍無所獲，則仍無法避免杜哈存廢這個問題，屆時部長們恐決議直接決定杜哈談判命運，或是如會員建議在明年加開一部長會議討論其存續問題，但不論如何處理，在美國等主導下，杜哈談判很可能宣告結束，此結果恐對我國相對不利，因我國與其他新入會員相同，於入會時皆已做出廣泛之高標準承諾，無非寄望於杜哈回合談判完成，各會員均須做出與新入會員同等談判企圖心之減讓承諾。但十餘年來，杜哈談判苦無進展，我等新入會員卻須持續付出相對高額代價，已然是多年談判未果之最大苦主，再者新回合談判必不可能有如同杜哈談判之新入會員優惠待遇，故在新回合談判下，我國恐面臨接近已開發國家或相對進步開發中國家之減讓要求，付出更多市場開放代價。
就時間點而言，今年可能為杜哈談判最後的「機會之窗」，因明（ 2016 ）年美國將面臨總統大選，故不太可能對重大經貿易議題作出政治決定。倘若 MC10 在實質進展上仍無所獲， WTO 會員最終仍必須正視杜哈回合存廢的問題，為了避免杜哈破局，我國仍應持續為延續杜哈談判努力，在 2015 年下半年確保 MC10 成功應為我國現階段談判目標。對於美國等會員目前以平均架構、降低談判企圖心等新減讓模式，若其適度反映我等新入會員之優惠待遇，且我方評估新減讓模式對我亦屬可行下，則似可考慮接受，而無需再堅持必須百分百取得 2008 年農工減讓模式之新入會員待遇。
資料來源: 農政與農情 104年9月(第279期)
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